Клавдий. Нежданный император - [77]

XII. Администрация

Римская империя была не просто монархической надстройкой на основании старых республиканских институтов. Она была прежде всего разветвленной административной системой, доходившей до самых дальних провинций. Эту систему создал Август, как создал и принципат, — прагматично, используя старые, но модернизированные инструменты, которые полностью контролировал. Прежде всего нужно было порвать с республиканской системой, поощрявшей разграбление провинций. Нельзя сказать, что все прежние наместники занимались исключительно набиванием собственных карманов. Но эти люди были сначала политиками, а уже потом администраторами. А заниматься политикой в Риме стоило больших денег. Вы скажете: в наших современных демократиях то же самое. Да, но с той лишь разницей, что римский политик строил карьеру на собственные деньги, а не на деньги партии, государства или «спонсоров» (модное сейчас латинское слово). А потому старался использовать краткое пребывание в какой-либо провинции, чтобы собрать денег перед грядущими выборами, а по возможности извлечь еще и личную выгоду.

Реформы Августа в общих чертах состояли в превращении правителей в чиновников с твердым окладом, чтобы у губернатора больше не было причин обирать население. Если же тот не мог бороться с соблазном, несмотря на достойное жалованье, ему было труднее совершать злоупотребления, поскольку рядом с ним находились имперские прокураторы по вопросам финансов и налогов, подотчетные принцепсу. Мы еще вернемся к этим людям, но и так понятно, что их присутствие обеспечивало большую строгость и порядочность. При этом любой администратор вне зависимости от ранга отныне мог подвергнуться преследованиям за взяточничество. Короче, идеала достичь не удалось, но можно хотя бы сказать без преувеличения, что эксплуатация провинций превратилась в управление ими. Август провел множество реформ и в центре, в частности, создав несколько управлений под руководством надежных людей, подчинявшихся непосредственно ему.

Клавдий ничего нового не изобрел. Но сильно улучшил функционирование административного аппарата на всех уровнях, постоянно радея об общественном благе, даже если при этом надо было потеснить правящее сословие. Вот почему его реформы в этой области остаются одним из важнейших аспектов его правления.

Начнем с римского Казначейства, что требует предварительных пояснений по поводу государственной казны. У Империи было две казны: эрарий (Aerarium) и фиск (Fiscus). Эрарий был исторической казной Республики. По традиции, она хранилась в храме Сатурна вместе с архивами и бухгалтерией магистратов, и поэтому ее называли Aerarium Saturni (Сокровищница Сатурна). В эпоху Империи эрарий был сведен до уровня римской городской казны, но это всё еще были значительные средства. А главное — он сохранял большой престиж из-за своего почтенного возраста и того факта, что по-прежнему находился под контролем сената и под управлением магистратов. Вторая государственная казна с говорящим названием фиск («корзина», «денежный ящик») была создана в эпоху Августа для сбора налогов, выплачиваемых имперскими провинциями, и финансирования государственных нужд.

Займемся сначала эрарием. Он прошел через несколько реформ. В республиканскую эпоху им управляли квесторы. С установлением принципата начались перемены. Август испробовал несколько формул администрирования. В первое время сенату дозволили избирать управляющих, получавших звание префекта. Однако, как объясняет Тацит, «во избежание злоупотреблений при голосовании их стали избирать жребием из числа преторов», но, увы, «жребий нередко впадал в заблуждение и благоволил к людям малопригодным». В 42 году Клавдий заинтересовался казначейством вследствие выдвинутого против одного из преторов обвинения в злоупотреблениях. Судебных преследований не предприняли, но император лично проследил за распродажей и сдачей в аренду имущества казны, а затем поручил трем бывшим преторам обеспечить возвращение долгов. Но великая реформа произошла два года спустя, в 44-м. Она состояла в том, чтобы снова передать эрарий квесторам, как при Республике, но с двумя отличиями. С одной стороны, они оставались в должности три года, что нарушало правило о годичном сроке магистратур. А с другой — по истечении этого периода они сразу становились преторами, минуя стадию эдилов.

Глядя на новую систему в целом, становится понятно, каким образом она уменьшала риск нечистоплотности и халатности. Она зиждилась на трех «китах»: назначение императором, трехлетний мандат, молодость квесторов, которые в случае беспорочной службы быстрее делали карьеру. Благодаря назначению императором исключались «договорные» выборы в сенате и случайность жребия. Это явно был первый шаг к высочайшему контролю. Конечно, официально сенат признавался компетентным в этом вопросе, но после того как принцепс просмотрел его счета в 42 году, он стал сам назначать управляющих из числа квесторов.

То же касается трехлетнего срока полномочий. Годичность была основополагающим принципом магистратуры. В данном случае квестор, официально поставленный императором во главе учреждения на три года, начинал походить на имперского агента, а его служба — на администрацию. Можно даже сказать, что эти квесторы были мутантами, юридическими гибридами — наполовину магистратами, наполовину чиновниками, так же как и эрарий, который стал походить на фиск. Клавдий положил начало эволюции, которая в конечном итоге приведет к фактическому слиянию двух казначейств.