Исторiя Россiи 862—1917 - [158]

Размѣры губерній оказались слишкомъ велики, а потому число ихъ было увеличено (Нижегородская, Астраханская, Ревельская, Рижская; въ послѣднюю вошла прежняя Смоленская); сами губерніи подѣлены на провинціи, а провинціи на уѣзды (1719). Но самое главное въ реформѣ областной послѣднихъ лѣтъ — это робкая попытка отдѣлить судъ и финансы отъ управленія. Сборъ подушной подати возложенъ былъ на выборныхъ земскихъ комиссаровъ, а судебныя дѣла переданы вновь образованнымъ надворнымъ (одинъ на всю губернію) и нижнимъ судамъ. Но во всёмъ этомъ было мало системы и послѣдовательности; хотѣли отдѣлить судъ отъ администраціи, а между тѣмъ предсѣдателемъ надворнаго суда поставили губернатора, въ провинціальный судъ — воеводу. Вообще Петру удалось лишь намѣтить механизмъ областного управленія: дать ему стройное цѣлое выпало на долю имп. Екатерины II.

Б. Центральныя учрежденія

1. Сенатъ. Боярская Дума XVII в. никогда не отличалась самостоятельнымъ положеніемъ; лишённая иниціативы, она была учрежденіемъ, состоящимъ при царѣ, дѣйствующимъ по его указаніямъ и при его непосредственномъ участіи. Слабыя стороны такой системы тогда же (1681) заставили выдѣлить изъ состава Думы особую комиссію, т. наз. Расправную или Золотую Палату, нѣчто вродѣ отдѣленія Думы Боярской, для завѣдованія текущими дѣлами и въ отсутствіе государя. Это стало особенно необходимымъ при постоянныхъ разъѣздахъ Петра. Съ первыхъ же лѣтъ Сѣверной войны появляется Ближняя канцелярія; она вѣдала преимущественно дѣла финансовыя, но кругъ ея вѣдомства не былъ опредѣлёнъ точно, притомъ же и составъ ея былъ непостоянный. Отправляясь въ Прутскій походъ, Пётръ превратилъ эту канцелярію въ Сенатъ (1711), расширивъ его компетенцію, придавъ ему характеръ высшаго административнаго и судебнаго органа. Сенатъ учреждался только на время отсутствія царя, но въ дѣйствительности сталъ учрежденіемъ постояннымъ. За 1714—1722 гг., періодъ наиболѣе разбросанной внѣшней дѣятельности Петра, Сенату предоставлены были даже законодательныя права: государь дѣлился съ нимъ самою высшею своею прерогативою — указы Сената, заключавшіе общія для всего государства постановленія, печатались и продавались наравнѣ съ указами именными. Съ окончаніемъ войны, когда Пётръ могъ больше удѣлять времени на внутреннія дѣла, такой порядокъ былъ отмѣнёнъ.

2. Фискалы. Медленность въ отправленіи служебныхъ обязанностей, а главное, нарушеніе своего служебнаго долга (казнокрадство, взяточничество, неправосудіе) навели Петра на мысль бороться съ этимъ зломъ не только явнымъ путёмъ, но и тайнымъ. При Сенатѣ была учреждена должность оберъ-фискала (1711), въ помощь ему были назначены фискалы въ коллегіяхъ и по городамъ (1718), въ цѣляхъ надзора за управленіемъ. Указъ 5 марта 1711 г. такъ опредѣлялъ обязанности оберъ-фискала: «Долженъ онъ надъ всѣми дѣлами тайно надсматривать и проповѣдовать про неправый судъ, такожъ въ сборѣ казны и прочаго, и кто неправду учинитъ, то долженъ фискалъ позвать его предъ Сенатъ (какой высокой степени ни есть) и тамо его уличать».

По закону фискалъ за свои дѣйствія не подлежалъ никакой отвѣтственности: никто не могъ жаловаться на него, даже въ случаѣ явной его ошибки или доноса. Пётръ руководился при этомъ самымъ прекраснымъ побужденіемъ: создать фискалу увѣренность, что онъ можетъ безъ боязни раскрывать правду и изобличать зло; но царь упустилъ изъ вниманія одно — фискалы набирались изъ того же самаго общества, пороки котораго они должны были обличать! Насколько мало оправдали они оказанное имъ довѣріе, можно судить по тому, что самъ оберъ-фискалъ Нестеровъ былъ казнёнъ за злоупотребленія. Неудивительно, если новая должность встрѣтила всеобщее неудовольствіе и самое слово «фискалъ» получило значеніе доносчика, презрѣннаго человѣка.

3. Генералъ-прокуроръ. Гораздо удачнѣе оказалась другая мѣра: созданіе должности генералъ-прокурора (1722). Въ то время какъ оберъ-фискалъ по своему положенію оставался, въ сущности, простымъ зрителемъ и самъ ни предупредить, ни остановить нарушеніе закона не могъ, — генералъ-­прокурору, наоборотъ, предоставлена была активная роль: онъ стоялъ во главѣ сенатской канцеляріи; черезъ его руки проходили всѣ бумаги, входящія и выходящія; онъ созывалъ Сенатъ на засѣданія, слѣдилъ за внѣшнимъ ихъ порядкомъ, руководилъ дѣятельностью сенаторовъ и контролировалъ её, направляя её въ духѣ предначертаній государя. Ни въ чёмъ не зависимый отъ Сената, генералъ-прокуроръ являлся посредникомъ между нимъ и государемъ, настоящимъ «окомъ государевымъ и стряпчимъ о дѣлахъ государственныхъ», какъ опредѣлилъ его Пётръ въ своёмъ указѣ. Въ его распоряженіи находился цѣлый штатъ помощниковъ: оберъ-прокуроръ — ближайшій сотрудникъ; прокуроры — при коллегіяхъ и въ надворныхъ судахъ.

4. Коллегіи. Передача значительнаго числа дѣлъ изъ вѣдѣнія приказовъ, центральныхъ органовъ управленія, въ губерніи, органы областные, неизбѣжно повело къ захирѣнію приказовъ; многіе изъ нихъ совершенно перестали существовать. Но такой порядокъ создалъ новыя неудобства: дѣла, которыя нельзя было разрѣшить на мѣстѣ, стали теперь стекаться въ Сенатѣ; послѣдній оказался заваленъ ими и не поспѣвалъ разсмотрѣть всего своевременно. Необходимо было снова найти посредствующее звено между областью и центромъ (губерніей и Сенатомъ) — это было достигнуто созданіемъ коллегій (1718). Отъ прежнихъ приказовъ коллегіи отличались большею опредѣлённостью и большею однородностью подвѣдомственныхъ имъ дѣлъ: каждая коллегія вѣдала какую-нибудь одну, особую отрасль, всегда общегосударственнаго, не мѣстнаго, значенія; поэтому и самое число ихъ было значительно меньше числа приказовъ.