Чеченский народ в Российской империи. Адаптационный период - [44]
Наместничество как форма политико-административного устройства существовало в целом ряде окраин Российского государства. Помимо Украины, Белоруссии, Молдавии оно было введено в Прибалтике, Великом княжестве Финляндском и Царстве Польском. В XIX — начале XX в. режим особого наместничества с элементами административной автономии был установлен в Сибири, на Дальнем Востоке и на Кавказе. Своё наиболее яркое проявление эта форма управления нашла в Кавказском наместничестве.
В историко-типологическом плане можно выделить два подвида наместнической формы управления на Кавказе: первый хронологически относится к более раннему, а второй к более позднему периоду. В конце XVIII в. на Северном Кавказе и в Закавказье начинается крупная политико-административная перестройка. Начало имперского административного устройства на Кавказе было положено в 1785 году образованием Кавказского наместничества[316]. Интересен факт, что двумя годами ранее, в 1783 году губернии Лифляндия и Эстляндия были также объявлены наместничествами.
Первое Кавказское наместничество функционально и структурно почти не отличалось от общероссийской системы провинциального управления, однако имело характерные черты военно-пограничного режима. Сенатским указом административным центром Кавказского наместничества был определён Екатеринодар. В наместничество вошли не только кавказские территории, но и оказавшиеся ещё в XVI в. в составе империи земли бывшего Астраханского ханства. Кавказский наместник имел звание «главнокомандующего войсками» и осуществлял всё руководство над гражданской властью[317].
В 20–30-х годах XIX века в условиях Кавказской войны происходит смена гражданской и военной администрации в крае. Вся полнота власти сосредотачивается в руках Главноуправляющего (одновременно главнокомандующего русскими войсками на Кавказе). 27 декабря 1844 года эта должность упраздняется и образуется второе Кавказское наместничество с центром в Тифлисе. Кавказский наместник обладал довольно широкими правами военного и административного управления регионом. Очевидно, потерпев неудачу в деле централизации местного управления, царское правительство взяло тогда курс на предоставление некоторой политико-административной самостоятельности на Кавказе[318].
После тяжёлых военных неудач 1843 и 1844 года император Николай Павлович признал необходимым дать главному начальнику обширного Кавказского края особые полномочия, как по гражданской, так и по военной части. Один из крупных деятелей наполеоновской эпохи, герой Бородино и Парижа, М.С. Воронцов в 1844 году стал во главе наместничества и управлял на Кавказе 10 лет[319].
Сравнивая управление Кавказского края с государственным управлением близкими ему по своей значимости национальными окраинами (Великим княжеством Финляндским, Варшавским генерал-губернаторством), можно прийти к выводу, что оно имело наиболее чрезвычайные формы. В законодательстве полномочия генерал-губернаторов были определены мало. С одной стороны, это не сковывало их в своих действиях, что было крайне необходимо для более гибкого и оперативного управления обычно неспокойной окраины государства; но с другой стороны, создавало достаточный простор для злоупотреблений[320]. Кавказское население было перегружено в земельном тягле по сравнению с внутренними губерниями России. Казна проявляла весьма умеренную щедрость в удовлетворении насущных нужд Кавказа. Допускалось заселение региона даже без всяких преднамеренных задач, иногда совершенно нежелательным элементом, в уступку политической необходимости[321]. Значительная часть расходов по управлению Кавказом шла на содержание государственного аппарата. Для того, чтобы охарактеризовать непомерную бесхозяйственность, следствием чего являлось беззастенчивое казнокрадство, достаточно привести следующий факт: весь значительный доход Закавказского края не покрывал собой даже расходов на его гражданское управление[322].
Наместник одновременно являлся главнокомандующим Отдельным Кавказским корпусом, а с 1860 года также Наказным атаманом Кавказских казачьих войск, обладающий всей полнотой военной и гражданской власти на Кавказе. Наместнику, по отношению ко всем отраслям управления в крае, были присвоены власть и права министров[323]. Кавказский наместник, например, мог разрешать вопросы, относящиеся по общему правилу к компетенции министров. Также генерал-губернаторы имели право представлять доклады о делах управления непосредственно императору и получать от него распоряжения. Наиболее важные представления как министров, так и губернаторов направлялись только через генерал-губернаторов. Любое новое распоряжение или закон, касающийся данного края, не мог быть введён в действие без предварительного заключения от генерал-губернатора[324]. Кроме того, наместнику предоставлялось право самолично разрешать дела, превышавшие министерскую власть, вносить их в Комитет министров.
По представлению наместника на Кавказе был издан весьма важный указ (№ 45270), позволявший ему корректировать распространение на край общих для империи административных мер: они могли быть приняты лишь при соответствии их условиям края, в противном случае наместнику предоставлялось право самому решать, целесообразно ли их применение, о чём он докладывал Председателю Кавказского Комитета. Тем самым была достаточно широко очерчена независимость наместника по отношению к этому центральному правительственному органу. Указ предоставлял также наместнику право вводить «постепенно, по ближайшему его усмотрению и по мере имеющихся средств» общие для империи законоположения
