Бюджетное право - [2]

Предлагаемый учебный курс отражает позицию определенной научной школы, к которой принадлежит автор. Можно выделить два начала, которые скрыто присутствовали при написании настоящего учебника. Первое из них – убеждение в том, что изучение любой части бюджетного права, равно как и иной правовой науки, исключительно посредством анализа действующих нормативных правовых актов не только было бы неполным, но и являлось бы бессмысленным занятием. Использование историко-сравнительного метода позволяет отделить вторичное от сущности явления, подняться от прикладного уровня до научной объективности. По словам профессора права Московского университета А.Н. Филиппова, «какое бы юридическое понятие мы ни взяли в истории <…> каждое из них пережило длинный ряд изменений, прежде чем предстало пред нами в том развитом и расчлененном образе, в каком оно является в современных юридических теориях или законодательствах различных стран. Не все звенья этой сложной и часто загадочной цепи роста в течение веков юридических понятий и учреждений уже распутаны наукой…»[1].

Можно сказать и по-иному: всякое историческое событие происходит единожды. События и факты являются результатом поступков людей, совершаемых под влиянием разных мотивов, накапливаются и складываются в картину, которая зачастую приводит в недоумение. Важно, однако, понимать, что всегда можно отличить порядок от беспорядка, т. е. отклонения от установленного порядка. Чтобы увидеть за хаосом различных событий, фактов и норм актуального состояния первоначальный смысл, лежащий в их основе, следует «пройти» в истории обратный путь к сути предмета или процесса. Кроме того, рассмотрение в исторической ретроспективе позволяет выявить положительный опыт и повторяющиеся ошибки, так как, согласно знаменитому изречению Марка Туллия Цицерона, «historia est magistra vitae»[2]. В связи с этим, например, необходимо изучение всех многочисленных исторически известных форм и способов мобилизации доходов бюджета, невзирая на то, что на сегодняшний день наполнение бюджета производится в основном за счет налоговых поступлений. Точно так же установление бюджетных расходов требует преемственности решений, без которой могут произойти потери и упущения. Еще одним образцом урока истории, который необходимо усвоить применительно к публичным финансам, является соблюдение единства кассы бюджета. В отечественной истории отклонение от единства кассы дважды приводило к катастрофическим экономическим и социальным последствиям. В данном случае уместно вспомнить иное известное изречение о роли истории Василия Осиповича Ключевского, которое гласит, что «история не добрая старая учительница, а суровая наставница, она не спрашивает уроков, но жестко мстит за их неисполнение».

Вторым началом, которое служило руководством при подготовке пособия, является уверенность в положительности целостного устройства всякого предмета и системы и, наоборот, в пагубных результатах разделения и путаницы причин и следствий. Примером здесь может служить принцип первенства расходов над доходами в публичных финансах. Обратный порядок способен дать сиюминутный эффект, но лишит смысла само составление бюджета, который существует для финансового обеспечения публичных задач. Так же и бюджет в качестве финансового плана государства не может быть подвешен в воздухе, существовать сам по себе, его параметры должны вытекать из общегосударственных стратегических целей и задач. Еще один пример – приоритетность принципа единства при построении бюджетной системы над принципом самостоятельности бюджетов. Если признать принцип самостоятельности доминирующим или даже равным единству, то сама бюджетная система, лишаясь связующего начала, исчезнет.

Учебник создан с использованием справочной правовой системы «КонсультантПлюс»[3].

Раздел первый Общая часть

Глава 1 Основные понятия

§ 1. бюджет как правовая и экономическая категория. бюджет как часть казны

Понятие бюджета в качестве самостоятельной категории активно используется в гражданском, административном, конституционном праве. Бюджет как источник выплат либо как место зачисления платежей упоминается во многих нормативных правовых актах. В качестве практической или научной категории бюджет изучается не только финансовым правом, но также финансовой и экономической науками. Результаты осуществления бюджетных расходов имеют важнейшее значение для всех сфер общественной жизни.

Бюджет как правовая и экономическая категория вызвал к жизни целый ряд производных от него категорий: бюджетные расходы, бюджетные доходы, бюджетное устройство, бюджетная система, межбюджетные отношения, бюджетный процесс и т. д. Бюджет является результатом человеческого творчества в общественной и хозяйственной сферах, т. е. возник и развивается как абстрактная категория; существование бюджета связано исключительно с правовыми нормами.

Сегодня накоплен значительный запас знаний о бюджете; почти два столетия формируется российское законодательство, регулирующее бюджетные правоотношения. Это определило появление бюджетного права как подотрасли законодательства, как правовой науки и как учебной дисциплины.