Сильное государство - [41]

Практику применения имперской власти в Сомали, Гаити, Камбодже, Боснии, Косово, Восточном Тиморе следует очень ограничивать. Ни Соединенные Штаты, ни международное сообщество не достигли особых успехов в деле построения самостоятельных государств ни в одной из стран, где они намеревались это сделать. Однако попытки построения сильных государств сыграли важную роль в стабилизации обстановки в этих странах и в подготовке почвы для возможных переговоров. Мир — это неоценимое благо для народов воюющих стран, он оправдывает все международные усилия в этом направлении. Но международное сообщество подчеркивает важность восстановления управленческих институтов, «создания инфраструктуры», хотя в действительности нередко происходит «высасывание инфраструктуры», по меткому выражению М. Игнатьеффа (Ignatieff 2002). Международное сообщество и большое число неправительственных организаций направляют в слабые страны столько высококлассных специалистов, что они часто просто вытесняют, а не дополняют крайне слабые местные государственные институты. В результате при осуществлении функции управления квалификация местной администрации не растет, и эти страны, как правило, снова возвращаются в прежнее состояние, как только международное сообщество теряет к ним интерес или уходит в другие кризисные регионы.

Показателен в этом отношении случай с Боснией. В течение семи лет после Дейтонских соглашений, прекративших войну в Боснии, страна находилась под властью Администрации Верховного представителя ООН в Боснии и Герцеговине. Заметной демократии в Боснии не возникло, несмотря на проведение выборов; Администрация Верховного представителя использовало свою власть лишь для смещения президентов, премьер-министров, судей, мэров и других избранных официальных лиц. Оно могло пренебрегать законодательством страны и создавать новые институты, не считаясь с интересами боснийского народа. Административная власть в боснийском государстве находилась преимущественно в руках международных экспертов, а не местных чиновников, поэтому отдельные наблюдатели сравнивали власть в Боснии с властью британского раджи (Knaus и Martin 2003). Несмотря на значительные вложения международного сообщества Косово (а возможно, и из-за этого), что-то подобное имело место и здесь.

Из сказанного выше не стоит делать вывод о том, что помощь извне вообще не имела смысла, поскольку она оказывалась в связи с гуманитарными кризисами или с крайне тяжелым постконфликтным положением этих стран. Решать краткосрочные проблемы, откладывая до времени долгосрочные институциональные проблемы — вот все, что можно сделать в подобных обстоятельствах. Таким образом, успех построения национального государства оценивается не столь строгими критериями, например, реставрацией власти до довоенного уровня или проведением выборов (Dobbins и др. 2003).

Поскольку во многих странах-«неудачниках» государственность либо слаба, либо вообще отсутствует, не совсем ясно, существует ли альтернатива квазиперманентным квазиколониальным отношениям между «вассальной» страной, получающей помощь, и международным сообществом. В некотором смысле международное сообщество восстанавливает прежнюю мандатную систему Лиги Наций того периода, когда определенные колониальные власти получали привилегии управлять некоей территорией в своих интересах. По современным нормам международных отношений законным считается только государственное самоуправление, и это заставляет нас придерживаться такого принципа: какую бы власть мы ни устанавливали в стране, она должна быть временной и переходной. Поскольку мы не знаем, как осуществить быструю передачу своего институционального потенциала слабым странам, то и мы сами, и те, кому мы помогаем, переживают большое разочарование.

Демократическая легитимность на международном уровне

Главный спор идет не о самом принципе суверенности — в настоящее время защищать его в чистом виде стремятся немногие. Ясно, что не все суверенные государства созданы по единому образцу и что плохое правление прямо способствует тому, что уважение международного сообщества к верховной власти в стране падает. Повторяем, этот сдвиг произошел не после одиннадцатого сентября, но, скорее, в 1990-х годах в ходе гуманитарных интервенций.

Сегодня спор между членами международного сообщества сосредоточился на том, кто должен принимать решение о нарушении суверенитета и на каком основании. В какой степени это остается прерогативой суверенных государств и в какой степени эти решения должны быть ограничены международными законами или нормами? Подобные вопросы переносят нас в область иной совокупности проблем, касающихся демократической легитимности: на этот раз они касаются не столько отдельных государств, сколько всей международной системы. Этот спор выявил существование огромной пропасти между Соединенными Штатами и их европейскими союзниками, что в будущем может стать источником болезненных трений.

Хотя после одиннадцатого сентября европейцы вначале поддерживали Соединенные Штаты, в конце 2001 года, после завершения войны в Афганистане, в мире наблюдался рост критического отношения к политике США и во многих случаях открытого антиамериканизма. Обвинения европейцев в основном касались американской политики односторонних действий в таких вопросах, как обращение с пленными членами «Аль-Каиды» в тюрьме Гуантанамо, выход из противоракетного договора, отказ Вашингтона присоединиться к Международному трибуналу, а еще раньше — заявление администрации Буша о выходе из Киотского протокола против глобального потепления. Однако более серьезный конфликт произошел из-за намерения Вашингтона напасть на Ирак, чтобы осуществить там «смену режима» и уничтожить средства массового поражения. Все это привело к возникновению самой глубокой трещины в европейско-американских отношениях со времен Суэцкого кризиса 1956 года; на платформе открытого противостояния американской внешней политике произошло выдвижение и переизбрание на очередной срок германского канцлера Герхарда Шредера, а Франция и Германия активно выступили против второй резолюции ООН, санкционирующей военное вмешательство. Европейские оппоненты американской политики односторонних действий утверждали, что пытаются построить международный миропорядок, действительно основанный на правовых нормах и соответствующий условиям, возникшим в мире после окончания холодной войны. Этот мир, свободный от острых идеологических конфликтов и широкомасштабной гонки вооружений, предоставляет больше возможностей для достижения консенсуса, ведения диалога и переговоров как способов разрешения споров. Европейцев пугает провозглашенная администрацией Буша и фактически ничем не регламентированная доктрина об упреждающих мерах против террористов или государств, оказывающих им поддержку, согласно которой Соединенные Штаты самостоятельно решают, где и когда применить силу.