Сильное государство - [40]

Существуют три стадии, или фазы, в построении национального государства. Первая стадия — это так называемая постконфликтная перестройка, она наступает, когда страны выходят из состояния конфликта, как Афганистан, Сомали и Косово, где структура государства полностью разрушена и требуется ее коренная перестройка. В этот период цель внешней помощи состоит в том, чтобы обеспечить стабильность путем внедрения сил безопасности, гуманитарной и технической помощи для восстановления подачи электроэнергии, воды, банковской и платежной систем и т.д.

Если ослабленное государство достаточно удачливо, чтобы обрести с международной помощью хоть какую-нибудь стабильность (как, например, Босния), наступает вторая фаза. Теперь главной целью становится создание собственных государственных учреждений, способных самостоятельно выстоять, когда интервенция закончится. Осуществить эту фазу труднее, чем первую, если внешние силы решат «красиво» удалиться из страны.

Третья фаза в значительной степени совпадает со второй. Она тоже связана с вопросом укрепления слабых государств, в которых власть уже в значительной степени стабилизировалась, но еще не в состоянии осуществлять важные государственные функции, такие как защита прав собственности, или гарантировать всеобщее начальное образование. Такие государства многочисленны и разнообразны — от имеющих некоторый организационный опыт в таких областях, как управление банками и налоговой системой, но не справляющихся с проблемой образования, например, или с законодательной системой (как в Перу, Мексике), до таких, где упомянутые институты вообще слабы (например, Кения, Гана).

Афганистан и постсаддамовский Ирак сталкиваются с очень разными проблемами. В Афганистане никогда не было государства в современном понимании. При монархии, существовавшей до 70-х годов, когда начались политические беспорядки, страна представляла собой конфедерацию племен с минимальным распространением государственных учреждений за пределами Кабула. В последующие годы правления коммунистов (и гражданской войны) было уничтожено все, что оставалось даже от слабого государства. Построение сильного государства после свержения талибов должно было начаться с нуля на средства, поступающие извне, и при внешней поддержке. Если учесть грандиозность задачи и скаредность Соединенных Штатов и других доноров, то перспектива построения современного государства на месте старого выглядит почти безнадежной.

Ирак же был более развитой страной, обладавшей достаточно большими ресурсами, как материальными, так и людскими. Здесь проблема заключалась в том, что государственные институты либо функционировали слабо, либо были распущены Соединенными Штатами сразу после войны и подлежали перестройке. Существенная доля административного потенциала была утеряна в результате грабежа и беспорядков, последовавших за интервенцией. Как и в послевоенной Германии и Японии, а также во многих посткоммунистических странах, построение сильного государства в постсаддамовском Ираке тормозилось необходимостью предотвратить возврат к власти представителей старого режима. Тоталитарная власть сформировала определенный политический ландшафт, и мало кто оставался вне партии власти и силовых структур, обладавших административным и политическим опытом.

Соединенные Штаты и международное сообщество, имея дело со слабыми государствами на первой стадии их послевоенной перестройки и стабилизации, добились немногого. Соединенные Штаты и другие международные организации совершили много ошибок в Панаме, Сомали, Гаити и Боснии, однако кое-чему и научились. К 90-м годам и к 2000 году, когда возникли проблемы в Косово и Восточном Тиморе, правительство США и международное сообщество выработали и более совершенные методы координации действий, и некоторые механизмы сохранения институциональных навыков при построении национального государства в слабых странах.

К сожалению, администрация Буша не учла этот опыт при вступлении в Афганистан и Ирак и повторила прежние ошибки (например, не предвидела возможность грабежей и не организовала полицейские силы для предотвращения беспорядков). В Ираке это происходило отчасти в силу того, что администрация Буша в одностороннем порядке вступила в войну, лишив тем самым своих партнеров возможности поддержать Соединенные Штаты, а отчасти из-за бюрократических дрязг, в силу чего организацией реконструкции государства в Ираке занялся Пентагон (Fukuyama 2004). Министерство обороны США, оказавшееся главным исполнителем планов построения национального государства, не обладало способностями, потребными для столь сложного дела. Следовательно, построение сильного государства необходимо не только рухнувшим или слабым государствам «третьего мира», оно оказалось необходимым и для Вашингтона (Mendelson Forman 2002).

Если международное сообщество добилось скромных успехов в организации реконструкции государств после прекращения конфликтов, то его достижения на втором этапе построения сильного государства, когда оно стремилось создать или усилить законные самостоятельные политические институты, способные помочь местному правительству действовать самостоятельно без помощи со стороны, впечатляют гораздо меньше.