Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки - [5]

Небезынтересно посмотреть на этот феномен в свете зарубежного опыта. В США две трети границ между штатами - это прямые линии (если не принимать во внимание кривизну поверхности земного шара), и они сплошь и рядом рассекают не только единые общественные регионы страны, но даже города. Две трети американских агломераций-миллионеров лежат не в одном, а в двух, а то и трех штатах. По нашим понятиям, такое несовпадение административного деления и общественного районирования должно сильно затруднять жизнь в этой стране, тем более что штаты сильно отличаются друг от друга по законодательству, по деловому климату и т.п.

Ничуть не бывало. Американцы даже считают, что подобное несовпадение надо культивировать. Все дело в том, что границы штатов и других административных единиц предназначены только для того, чтобы территориально упорядочивать административное управление обществом, и не более того. Все остальные стороны общественной жизни вольны проявлять присущую им самоорганизацию, не обинуясь административными рамками. Это оказывается очень важным потому, что разным сторонам общественной жизни присущи разные формы пространственной самоорганизации, притом нередко вообще противоположные, и сводить их к единообразной административной сетке - значит насиловать самоорганизацию, что неизбежно ведет к снижению эффективности общественного существования.

У этой американской традиции есть любопытная чисто политическая сторона. Мне приходилось слышать от американских коллег, что подобное несовпадение административных и общественных форм территориальной организации - важный дополнительный залог демократии, важный способ ограничить государство в его попытках подмять под себя всю общественную жизнь. Ведь если административные границы не совпадают с границами общественных районов, то государству гораздо труднее регулировать общественную жизнь за теми пределами, которые положены ему конституцией. В этом свете наше совпадение того и другого выглядит как прямое следствие чрезмерного огосударствления российской общественной жизни, как нарочитый прием государства, стремящегося контролировать все ее стороны. Значит, сегодня это выглядит данью прошлому; значит, сегодня с этим надо бороться. Для этого не обязательно перекраивать административные границы. Достаточно просто снять этот вопрос с повестки дня - и жизнь постепенно сама разведет общественную жизнь и административную.

Организационный парадокс

Начиная с Московского царства, Россия отличалась жесточайшей, порою просто свирепой централизацией государственной власти. Самодержавность российского монарха стала притчей во языцех, а российская государственность - символом предельного унитаризма. Однако в реальности окраины державы всегда располагали немалой автономией в решении насущных дел. И речь тут не только о земстве, но и о более крупных частях - о губерниях прежде всего. Путь, скажем, от Якутска в Санкт-Петербург или Москву занимал в 17-18 веках по нескольку месяцев в один конец, поэтому на практике не могло идти и речи о том, чтобы жёстко управлять Сибирью из столицы.

Правда, в условиях самодержавия такая независимость властей на местах от властей в Центре приводила всего лишь превращению России в совокупность сатрапий, где каждый "главный начальник" подражал царю в жесткости правления и в своем равнодушии к мнению подданных. Самодержавие воспроизводило себя во всех территориальных клетках державы. Поскольку же единственной управой на власть чиновников на местах была лишь воля государя и его столичных ревизоров, то это укрепляло жителей окраин во мнении о вреде местничества, о пользе сильной центральной власти, "крутой, но справедливой".

Однако преувеличивать значение этого обстоятельства не стоит. Губернатор почти всегда был вынужден учитывать отношение к себе если не общества, то его самых влиятельных представителей, он поневоле срастался с интересами руководимого им края. Если же вспомнить, как много специфики было в государственном устройстве Польши, Грузии или Хивы, то Российская империя может предстать некоей "протофедерацией", только гораздо более гибкой, нежели наша, потому что в ней было вполне позволительным строить отношения Санкт-Петербурга с разными частями империи по-разному.

Почти забавно, что и в СССР областные власти, как правило, тоже обладали немалой самостоятельностью. Москва могла снять первого секретаря обкома партии, но не могла жёстко контролировать его повседневную работу. Здесь было очень много похожего на ситуацию в Российской империи. Первый секретарь обкома КПСС располагал огромными возможностями для контроля за жизнью области практически во всех аспектах вплоть до семейного. Вспоминаются рассказы о ярославском "первом" Ф.И.Лощенкове, без подписи которого нельзя было утвердить даже высоту ступенек на лестнице к Волге (!). А ведь это был далеко не худший образец "первого".

Можно утверждать, что в СССР первые секретари обкомов обладали даже большей властью, чем царские губернаторы. Ведь губернаторам было непозволительно вмешиваться в общероссийскую политику, а первые секретари получали к ней широкий доступ через Центральный комитет КПСС, который играл в жизни страны огромную роль.