Региональное финансовое право - [51]
Тем не менее, следует признать, что основной формой публичного кредита остаются государственные (муниципальные) заимствования, поскольку существование института публичного кредита, прежде всего, связано с бюджетным дефицитом, характерным в той или иной мере для любого публично-правового образования, и, как следствие, необходимостью изыскания источников для его финансирования. Другие же его формы – бюджетный кредит и государственная (муниципальная) гарантия – играют менее активную роль в реализации публичных функций государства (муниципального образования).
Определившись с содержанием понятия «публичный кредит», отметим, что традиционно его составными частями принято считать государственный и муниципальный кредит. При этом, принимая во внимание федеративную форму государственного устройства России, к государственному кредиту, как правило, относят кредитные правоотношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации[359]. Между тем, учитывая сформулированное в первой главе настоящего исследования определение понятия «регион», альтернативным подходом к построению структуры публичного кредита может быть его деление на государственный (или общегосударственный) кредит и региональный кредит, последний из которых включает в себя муниципальные кредитные правоотношения.
В данном исследовании региональный публичный кредит предлагается рассматривать именно в указанном качестве, акцентируя внимание на проблематике участия субъекта Российской Федерации в правоотношениях в сфере публичного кредита.
Говоря о региональном публичном кредите, представляется важным несколько слов сказать об истоках его организации в нашей стране.
Основной формой регионального публичного кредита в дореволюционной России были облигационные заимствования, выступавшие одним из инструментов ведения городского хозяйства. Впервые облигационный заем был выпущен в 1871 г. городом Ревелем (ныне – Таллин) на сумму 50 тыс. рублей сроком на 34 года, спустя сто лет после выпуска первого государственного облигационного займа. В период с 1901 по 1910 гг. крупными городами Российской империи было выпущено облигаций на общую сумму 286 млн рублей, а по состоянию на январь 1913 г. суммарная номинальная стоимость российских муниципальных облигаций в обращении составляла уже 471 млн рублей. Следствием активного использования заимствований в тот период явилось существенное повышение эффективности городского хозяйства, поскольку выпускаемые займы имели преимущественно целевой характер. Средства займов направлялись на развитие городского хозяйства (строительство городских электростанций, мощение улиц, прокладку трамвайных путей и т. п.). Между тем эмитировались облигации и для рефинансирования предыдущих займов, например, 4,5 %-ный московский заем 1896 г.[360]
С 1913 г. развитие рынка городских облигаций приостановила первая мировая война, когда города были вынуждены перейти к системе гарантированных правительством краткосрочных займов. Полностью же прерывается история осуществления заимствований нецентральными публично-правовыми образованиями в России с приходом к власти большевиков. Так, после аннулирования в 1918 г. государственных займов царского и Временного правительств Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 9 октября 1919 г. был также аннулирован институт муниципальных займов[361].
Только после распада СССР в России началась «реанимация» регионального публичного кредита на фоне развернувшегося процесса децентрализации власти. Поэтому точкой отсчета в истории регионального публичного кредита в РФ можно считать 1993 г., когда всенародным голосованием была принята Конституция РФ, определившая правовой статус субъектов РФ, равноправных во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, и провозгласившая местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, а также наделившая субъекты РФ и муниципальные образования финансовой самостоятельностью, которая обеспечивается, в частности, правом принимать свой бюджет, иметь собственные доходные источники, определять направления их расходования и осуществлять заимствования.
Современные же правовые очертания региональный публичный кредит начал приобретать только в 1995–1998 гг., когда были приняты и вступили в силу ч.1 и 2 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ), федеральные законы от 22 апреля 1996 г. № 39-Φ3 «О рынке ценных бумаг»[362], от 11 марта 1997 г. № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе»[363], от 29 июля 1998 г. № 136-Φ3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»[364]. До этого правовое регулирование региональной публичной кредитной деятельности носило лоскутный характер[365]. Между тем основополагающим нормативным документом в сфере регулирования регионального публичного кредита стал БК РФ, который прежде всего восполнил имевшиеся на тот момент пробелы в категориально-понятийном инструментарии правового регулирования публичного кредита, установив легальные дефиниции таких ключевых понятий, как «государственный (муниципальный) долг», «государственные (муниципальные) заимствования», «бюджетный кредит», «государственная (муниципальная) гарантия», а также регламентировал отношения, складывающиеся не только по поводу осуществления государственных заимствований субъектов РФ (муниципальных заимствований), но и по поводу предоставления государственных (муниципальных) гарантий и бюджетных кредитов субъектов РФ (муниципальных образований).
