Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней) - [194]

Ограничивал влияние директора центральной разведки на деятельность отдельных разведывательных ведомств и механизм распределения бюджетных ассигнований на разведку. Несмотря на законодательно закрепленное право директора центральной разведки распределять выделенные бюджетные средства между членами разведывательного сообщества, сами бюджетные деньги, уже на стадии прохождения бюджетного законопроекта в Конгрессе, выделялись на конкретные разведывательные программы. В реализации подобных программ обычно задействовано несколько ведомств, одно из которых выступало в роли ведущего ведомства. Руководитель такого ведомства осуществлял общий контроль за выполнением программы и, в том числе, контролирует расходование выделенных на программу бюджетных денег.

Подобный подход не только сокращал возможности директора центральной разведки влиять на расходование выделенного разведывательному сообществу бюджета, но и значительно затруднял контроль с его стороны за исключением дублирования отдельных разведывательных функций различными ведомствами, не позволял своевременно корректировать финансирование тех или иных направлений деятельности разведки.

С юридической точки зрения права директора центральной разведки в сфере перераспределения бюджетных средств, выделяемых на национальную разведку, также были весьма ограничены. Так, исполнительный приказ № 12333 (в редакции 1981 года) устанавливал обязанность директора центральной разведки осуществлять контроль за качеством исполнения национальных разведывательных программ и эффективностью достижения обозначенных программных целей, а также обязывал членов разведывательного сообщества получить предварительное согласие директора центральной разведки в случае перераспределения бюджетных средств на другие цели, нежели это было предусмотрено в бюджете.

В приказе не упоминался какой-либо правовой механизм, который позволял бы директору немедленно реагировать на неисполнение руководителями ведомств указанного положения. На практике бюджетные средства, выделяемые на разведку, часто использовались руководителями министерств не по назначению. При этом директор центральной разведки мог лишь апеллировать к президенту, либо к Конгрессу по факту неправомерных решений. Он не мог самостоятельно отменять решения руководителей ведомств о перераспределении разведывательных фондов, даже если они были приняты в нарушение действующих нормативных актов.

На достаточную слабость полномочий директора центральной разведки в отношении разведывательного сообщества неоднократно указывалось как Конгрессом США, так и представителями исполнительной ветви власти. Неоднократно возникавшие за последние десятилетия идеи реформирования системы управления разведывательным сообществом либо так и не были реализованы, либо не приводили к каким-то позитивным результатам. Можно сказать, что, с семидесятых годов прошлого столетия и до 2004 года полномочия директора центральной разведки в отношении входящих в состав разведывательного сообщества служб развивались фактически лишь по двум направлениям: 1) по традиционному пути развития механизмов координации деятельности в составе сообщества; 2) по пути незначительного расширения полномочий директора в сфере распределения денежных ресурсов, выделяемых в рамках Национальной программы внешней разведки.

Разведывательную реформу 2004 года, закрепленную Законом о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года[877] следует рассматривать как одну из наиболее удачных попыток реализации идей и замыслов предыдущих десятилетий, которые в свое время были признаны несвоевременными или слишком революционными. Ключевой идеей реформы 2004 года стало разделение должности директора центральной разведки на две самостоятельные должностные позиции: директора национальной разведки и директора ЦРУ. Однако основная идея реформы была отнюдь не в том, чтобы одно и то же лицо не исполняло обязанности главы всего разведывательного сообщества, одновременно осуществляя руководство одно из крупнейших разведывательных служб США. Бесспорно, равноудаленность главы разведывательного сообщества от каждой из входящих в состав разведывательного сообщества служб важная, но не главная цель разведывательной реформы.

Главной идеей реформы стал кардинальный пересмотр полномочий главы разведывательного сообщества. Вместо координирующих полномочий упраздненного директора центральной разведки его преемник, директор национальной разведки, получил немалое количество управленческих рычагов, позволяющих ему воздействовать на ведомственные разведывательные службы и принуждать их решать в первую очередь те задачи, которые политическое руководство рассматривает в качестве общенациональных разведывательных задач.

Существенно были расширены полномочия директора национальной разведки по распоряжению бюджетными средствами, выделяемыми на разведку. Директор стал ключевой фигурой на всех этапах формирования бюджета Национальной разведывательной программы. Он получил право самостоятельно принимать решение о формировании консолидированного бюджета национальной разведывательной программы, учитывая мнения руководителей заинтересованных министерств, располагающих собственными разведывательными службами, лишь в той мере, в которой он считает это необходимым. Более того, отныне директор национальной разведки мог осуществлять текущий мониторинг реализации Национальной разведывательной программы членами разведывательного сообщества, в том числе проводить аудит и осуществлять общую оценку деятельности ведомств, финансируемых в рамках Национальной разведывательной программы.