Пытаясь понять Россию - [24]

Трудно было ожидать от Ельцина, Черномырдина или Примакова радикальной реформы государственного аппарата. В какой-то мере они сами были его порождением. Они и не пытались что-либо изменить. При Борисе Ельцине чиновничья армия даже существенно увеличилась (по численности ведомств и сотрудников), став при этом еще менее эффективной. Даже при советской власти не было столько чиновников, сколько мы имеем сегодня.

Печально, что и молодые реформаторы (Е. Гайдар, С. Кириенко, А. Чубайс), добравшиеся почти до самого верха российской политической пирамиды, даже не попытались ее серьезно реорганизовать. Вначале они просто не знали всей системы госаппарата и робели перед старыми чиновниками, а потом было уже поздно. Чиновничья армия в России быстро берет "свое", и умудряется эффективно саботировать работу практически любого правительства, практически любого министра.

Какие основные черты устройства современной российской бюрократии, определяющие ее деструктивную роль, можно выделить и назвать?

Ничтожная зарплата (по сравнению с коммерческим сектором). При этом желающих поработать начальниками у нас не убавляется. Следовательно, бюрократовпривлекает власть, большие побочные доходы и возможности, в том числе – не обязательно денежного плана.

Сочетание власти с широчайшим волюнтаризмом, возможным вследствие отсутствия четкой законодательной системы. Чиновник подчас становится царем и богом для граждан, а строгость законов всегда у нас, как говорили писатели-классики, компенсировалась необязательностью их исполнения. Бюрократ в любом российском учреждении чувствует себя выше закона.

Огромное число дублирующих организаций. Такое положение вещей делает почти невозможным принятие серьезных решений и сводит с ума тех, кто вынужден общаться с этой системой. Например, мало кто может объяснить, почему налоговая полиция существует отдельно от налоговой инспекции, комитет по имуществу -отдельно от фонда государственного имущества и т. д.

При этом степень централизации бюрократической системы остается крайне высокой. Любой регулировщик уличного движения за десять тысяч километров от Москвы формально является федеральным служащим. В столице любого региона федеральных служащих больше, чем региональных, что, впрочем, не гарантирует их лояльности центру.

Характерный пример дублирования – аппарат Президента и аппарат правительства. Оба они волей-неволей выступают конкурентами друг другу и постоянно борются за власть под ковром, так как отсутствует четкое разделение их полномочий. Конкуренция Белого дома и Кремля обычно заканчивается увольнением очередного премьер-министра.

Другой наглядный пример неэффективности государственной машины отраслевая структура аппарата правительства, то есть наличие в аппарате департаментов, которые полностью дублируют министерства и ограничивают их действия. Каждый начальник такого департамента считает себя не хуже министра и всячески стремится это показать. К тому же на фоне непрерывной чехарды с увольнениями министров (например, при Б. Ельцине сменилось пятнадцать министров финансов) существует фактически несменяемый аппарат правительства и самих министерств, что предполагает сохранение утвердившихся традиций.

В какой еще стране может быть до десяти (и даже больше) заместителей премьер-министра, причем два или три из них называются первыми, и люди гадают, кто из них "более первый". Получается, что вице-премьеры -своего рода старшие министры, но не руководят министерствами, а министры руководят ведомствами, но не имеют настоящих полномочий. Все устроено так, чтобы затруднить реальную работу и возвести как можно больше бюрократических препон.

Другая "картинка" из жизни российской власти. Заседания правительства проходят за гигантским столом (помещается несколько десятков человек), где просто невозможна нормальная дискуссия, так что каждое заседание похоже на театральное действие. Премьер-министр даже не имеет возможности видеть лицо министра, который сидит за дальним концом стола. Все это напоминает какую-то международную конференцию, где многие представители не знакомы друг с другом.

Подобные заседания, как правило, столь скучны, что я не раз видел министров, которые начинали дремать, не в силах дождаться их завершения. Евгений Примаков, чтобы установить более тесный контакт со своим правительством, начинал каждое заседание с того, что стоя зачитывал по бумажке маленькое заявление. Так он лучше видел аудиторию, а телекамеры его.

Все прекрасно понимают, что на заседании правительства ничего не решается – там выносятся "на обсуждение", как правило, второстепенные вопросы. Тем не менее, эта бессмысленная традиция продолжается, несмотря на все многочисленные перемены в правительстве.

В какой еще стране как сверхважное событие рассматривается любая встреча президента и премьер-министра? Эти встречи, непременно транслирующиеся по телевидению, обычно похожи на встречу учителя и ученика с сопутствующими разносами на потребу публике. Порой у меня даже возникало впечатление, что это встречаются официальные представители двух разных государств.