Проблемы совершенствования муниципальной службы в России - [10]

В то же время между этими двумя видами служебной деятельности имеются и различия. Задачами государственной службы является реализация общегосударственных функций, в то время как задачами муниципальной – решение вопросов местного значения. Государственный служащий осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства, в то время как муниципальный – от имени и по поручению муниципального образования. Существуют также различия в полномочиях государственных и муниципальных служащих, источниках финансирования государственной и муниципальной службы.

Здесь, правда, можно отметить, что в литературе высказываются мнения о необходимости полного объединения законодательства о государственной и муниципальной службе. Так, например, В.В.Куликов задается вопросом: какой смысл имеет разграничение государственной и муниципальной службы? Ратуя за полную идентичность службы государственной и службы муниципальной, он указывает, что «органы местного самоуправления являются составной частью системы государственного управления. Служащие всех уровней управления имеют статус государственных».[75] В связи с этим С.А. Казаков отмечает, что «в науке административного права формируется точка зрения, согласно которой муниципальную службу следовало бы отнести к категории государственной службы.[76]

Представляется, что такой категоричный вывод является неверным. Органы местного самоуправления никак не могут быть составной частью системы государственного управления, т. к. в ст. 12 Конституции Российской Федерации прямо сказано обратное: «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Такая «разделенность» означает, например, что органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, а осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г.); создавая органы государственной власти, субъект Федерации не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения (определение Конституционного Суда от 4 марта 1999 г.); положения, согласно которым местные администрации решают вопросы местного самоуправления и одновременно входят в систему исполнительной власти Республики Коми, противоречат Конституции, поскольку устанавливают подчиненность местных администраций органам государственной власти (постановление Конституционного Суда от 15 января 1998 г.).[77]

Поэтому при всем несомненном сходстве государственной и муниципальной службы, относить служащих органов местного самоуправления к государственным, по нашему мнению, все же нельзя.

По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службах становится раздельным друг от друга и носит самостоятельный характер, Вместе с тем государственная и муниципальная службы имеют общие принципы и основания правового регулирования, исходя из которых получают нормативное закрепление.

По нашему мнению, в настоящее время назрела необходимость принятия базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы. В данном законе могли бы найти отражение такие вопросы, как: разграничение предметов ведения в регулировании государственной муниципальной службы; принципы построения и функционирования публичной службы; основы права на равный доступ к публичной службе; соотношение между классными чинами, квалификационными разрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическими рангами; правила исчисления стажа государственной и муниципальной службы; общие принципы оплаты труда государственно и муниципальных служащих и др.[78]

Публичная служба, с нашей точки зрения, должна базироваться в целом на тех же принципах, что государственная, которые сформулированы в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Вместе с тем, помимо указанных в нем принципов: федерализма; законности; приоритета прав и свобод человека, С.Е. Чаннов выделяет несколько принципов, на которых должна базироваться именно публичная служба Российской Федерации. Это принципы: 1) единства системы публичной службы в Российской Федерации; 2) независимости всех ее компонентов; 3) равенства всех публичных служащих, независимо от рода их службы.

Важным представляется принцип равного доступа граждан к публичной службе. В Конституции РФ закреплено право граждан на доступ только к государственной службе (ч. 4 ст. 32). Во многом это связано с тем, что в 1993 г., когда была принята Конституция РФ, понятие «государственная служба» трактовалось шире, чем теперь, во многом совпадая со сферой публичной службы. Но и тогда данный пункт не закреплял право на доступ к службе в органах местного самоуправления, которое, согласно ст. 12 Конституции, не входит в систему органов государственной власти. Вместе с тем, мы не считаем целесообразным закрепление права граждан РФ на службу вообще, как это предлагает, например, В.М. Манохин.