Право Европейского Союза - [119]

со стороны институтов Союза, которые осуществляются по нескольким направлениям:

— меры по вопросам пересечения внутренних и внешних границ, включая визовую политику;

— меры в области предоставления убежища и в сфере иммиграционной политики, в том числе регулирование статуса иностранцев, проживающих в ЕС;

— меры в области судебного сотрудничества по гражданским делам;

— меры, призванные обеспечить сотрудничество между компетентными административными службами государств-членов в вышеуказанных областях (в частности, между службами пограничной охраны);

— меры по предупреждению преступлений и по борьбе с преступностью.

Правовую основу для принятия указанных мер образует, прежде всего, раздел IV части третьей Договора о ЕС 1957 г. «Визы, предоставление убежища, иммиграция и другие направления политики, связанные со свободным передвижением людей»[169]. Нормативные акты и иные меры в сфере уголовной политики утверждаются на основании раздела VI Договора о Европейском Союзе 1992 г. «Сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере» (т. е. в рамках третьей опоры).

После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17) все упомянутые положения будут кодифицированы в едином разделе Договора о функционировании Европейского Союза (раздел V «Пространство свободы, безопасности и правосудия» части третьей «Внутренняя политика и деятельность Союза»).

152. Какую роль в создании пространства свободы, безопасности и правосудия играют Шенгенские соглашения?

Шенгенские соглашения — это форма продвинутого сотрудничества между государствами — членами Союза, которые стремятся к ускоренному созданию пространства свободы, безопасности и правосудия. Первоначальными участниками данных соглашений были пять стран (Франция, ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люксембург). Впоследствии к Шенгенским соглашениям присоединились остальные государства-члены, кроме Великобритании и Ирландии.

В 1999 г. «Шенгенские достижения» (Шенгенские соглашения плюс изданные на их основе правовые акты) были признаны составной частью права Европейского Союза, которую обязаны ввести в действие на своей территории все страны, вступающие в состав этой организации.

Великобритания и Ирландия на основании специальных решений Совета Европейского Союза позднее также присоединились к Шенгенским соглашениям, но лишь в части, касающейся борьбы с преступностью. На основании специальных договоренностей ассоциированными участниками Шенгенских соглашений стали еще три страны, не входящие в состав Европейского Союза, — Исландия, Норвегия и Швейцария.

Шенгенские соглашения были подписаны во второй половине 1980-х гг., т. е. еще до заключения Договора о Европейском Союзе (1992 г.). Слово «шенгенские» в их названии указывает на место подписания этих документов: небольшая деревня и одноименный замок Шенген (Schengen), расположенные в государстве Люксембург на пересечении его границ с Францией и ФРГ.

Всего существует два Шенгенских соглашения, подписанных соответственно в 1985 и 1990 гг. Первое — Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах (Шенгенское соглашение 1985 г.) — носило предварительный характер и на сегодняшний день утратило значение. Второе — Конвенция о применении Шенгенского соглашения (Шенгенская конвенция 1990 г.) — сохраняет большую роль по сей день. Именно в Шенгенской конвенции:

— закреплен принцип прозрачности внутренних границ, т. е. границ между государствами — членами Союза: «Внутренние границы можно пересекать в любом месте, не подвергаясь какому бы то ни было личному контролю» (ст. 2);

— введены единые условия въезда на территорию Союза иностранцев и единая («шенгенская») виза;

— содержатся нормы правоохранительной направленности, объединенные в специальный раздел «Полиция и безопасность» (раздел III Шенгенской конвенции);

— предусмотрено создание «Шенгенской информационной системы», благодаря которой в единую компьютеризированную сеть были объединены правоохранительные базы данных разных государств-членов.

На основании Шенгенской конвенции функционировал также специальный орган — Шенгенский исполнительный комитет, состоявший из министров внутренних дел государств-участников. Данный Комитет издал множество правовых актов по вопросам пересечения внутренних и внешних границ, борьбы с преступностью, которые образуют составную часть «Шенгенских достижений» (англ. Schengen acquis; франц. acquis de Schengen). В 1999 г. Исполнительный комитет был ликвидирован, а его полномочия перешли к Совету — главному законодательному институту Европейского Союза. В настоящее время активно развивается процесс замены «Шенгенских достижений», включая Шенгенские соглашения, нормативными актами Совета Европейского Союза и Европейского парламента. Так, в период 2006–2009 гг. взамен Шенгенской конвенции и актов Шенгенского исполнительного комитета были изданы:

— Шенгенский кодекс о границах 2006 г.[170], в котором собраны все основные правила относительно пересечения как внутренних (между государствами-членами), так и внешних (с третьими странами) границ ЕС. Именно в Шенгенском кодексе о границах (ст. 5) закреплены теперь единые условия въезда в ЕС иностранцев, которые также применяются при выдаче Шенгенской визы;