Порочные круги постсоветской России т.1 - [61]
Вопрос о политической ответственности правительства впервые возник в период английской революции середины XVII в. В ремонстрации, поданной королю Карлу I, так называемой великой ремонстрации 1641 г., парламент потребовал чтобы король управлял через советников, пользующихся доверием парламента, и удалял бы из своего совета тех лиц, которые подобным доверием не пользуются. Во второй ремонстрации 1642 г. парламент непосредственно жаловался на решение государственных дел в советах кабинета лицами неизвестными и не обладающими общественным доверием. Вышеуказанные действия парламента можно воспринимать как первую реальную попытку народного представительства в осуществлении контроля за формированием и политическими действиями «кабинета». В 1678 г. в ходе процедуры импичмента в отношении лорда-казначея Дэнби впервые получила свое выражение формулировка «honesty, justice and utility», предполагающая масштаб оценки действий советника английской короны как с точки зрения законодательства, так и их целесообразности [36, с. 662].
Дальнейшая политическая борьба привела к постепенному ослаблению статуса монарха и подчинению исполнительной власти парламенту. После различных конфигураций формирования правительства и последней, предпринятой в 1812 г., попытки сформировать кабинет из представителей различных партий (считается, что о «парламентаризации» исполнительной власти можно вести речь примерно с 1760 г.) в английской конституционной практике сложилось и закрепилось ключевое правило, согласно которому король не может удержать министров, лишившихся доверия большинства нижней палаты, а в вопросе выбора новых министров стеснен тем, что последний должен быть из среды парламентского большинства. Англия стала образцом парламентарной формы правления с точки зрения доминирования представительного органа над исполнительной властью.
Существовавшая абсолютная связь между парламентским большинством и составом правительства дополнялась выработанными в качестве конституционных обычаев основаниями политической ответственности кабинета и его членов перед парламентом. Дореволюционный русский ученый А.А. Жилин выделял четыре вышеуказанных основания: недоверие со стороны палаты общин, порицание министерской деятельности, непринятие законопроекта, инициированного правительством, либо принятие закона, в отношении которого существовало возражение со стороны исполнительной власти, а также неодобрение палатой важной меры кабинета либо отдельного его члена.
С теми или иными модификациями министерская ответственность и особая «политическая» ее форма как воплощение определенного механизма власти под влиянием английского образца распространились позже в иных странах в ходе революционных преобразований XVIII в. — начала XX в., хотя трактовка ответственности правительства приобрела различное содержание в разных государствах, обусловленное уровнем общественного развития и сложившимися социальными условиями и традициями.
Как отмечалось выше, сущность министерской ответственности стала предметом обсуждения множества европейских ученых. Однако в начальном виде в научной литературе дискутировался исключительно вопрос реализации юридической ответственности правительства либо отдельных его членов. Возникновение вопроса о возможности ответственности министра за целесообразность тех или иных его действий вызвало еще более серьезную научную дискуссию. Одним из первых представителей подобного взгляда, оказавшим большое влияние на дальнейшее развитие вопроса в соответствующем направлении благодаря своему высокому научному авторитету, стал знаменитый германский государствовед И. Блюнчли. Его воззрения стали развивать и другие ученые, также сходившиеся во мнении, что министерская ответственность не может ограничиваться исключительно нарушением законов, поскольку опасность для государства его «закономерных» действий может быть даже большей, нежели противозаконных. Еще столетие назад обсуждался вопрос о том, какой вред может причинить министр торговли, заключивший невыгодные для государства торговые соглашения, или военный министр, оставивший без внимания вопросы обороны и вооружения [3, с. 85-86]. Ключевым выводом стало обоснование трансформации «инстанции» ответственности министров — единственный авторитет в лице монарха уступил место органу народного представительства, выражающему волю и интересы общества и призванному контролировать как соблюдение издаваемых им законов со стороны исполнительной власти, так и содержание ее деятельности [1, с. 13; 3, с. 62; 5, с. 184].
Формат доклада не позволяет нам останавливаться на мнениях ученых, но отметим, что само обоснование вышеуказанного процесса было совершенно различным — от признания непогрешимости монарха и невозможности совершения им зла в отношении своих подданных и, соответственно, порочности его советников (английская формула «Король не может делать зла» — «King do not wrong») до необходимости фокусирования ответственности на ближайших сподвижниках монарха ввиду политической нецелесообразности привлечения к ответственности его самого (германская «теория фикции» — «Fiktionstheorie»). Соответствующие теоретические объяснения феномена министерской ответственности варьировались от государства к государству, следуя во многом за развитием национальных политических практик.
