Политический порядок в меняющихся обществах - [172]
«Земельная реформа, — отмечал Нил, — не делает из крестьян новых людей. Это новые люди делают реформу»>55. В отсутствие революции новых людей представляют обычно иные классы, чем крестьянство. Тем не менее эффективность земельной реформы, кто бы ее ни инициировал, зависит от активного и в конечном счете организованного участия крестьян. Не обязательно начало реформ связано с мобилизацией крестьян, однако, чтобы увенчаться успехом, реформа должна стимулировать их мобилизацию и организацию. Законы о реформе становятся эффективны, только когда они институциализованы в организациях, цель которых — сделать реформы эффективными.
Для того чтобы реформа стала реальностью, необходимы две формы связи между правительством и крестьянами. Во-первых, правительство должно практически во всех случаях создавать и адекватно финансировать новую административную структуру, хорошо укомплектованную сильными специалистами, преданными целям реформы. В большинстве стран, где проблема реформы является критической, министерства сельского хозяйства представляют собой слабые, сонные чиновничьи образования, мало заинтересованные в модернизации и реформе, часто обслуживающие господствующие в агросекторе интересы. Пассивная бюрократия может свести реформу к нулю. Согласно одному исследованию, например, провал земельной реформы в некоторых районах Индии произошел по двум причинам: «одна — плохое законодательство, и другая — негативное отношение правительственных чиновников на государственном, региональном, провинциальном и деревенском уровнях. За исключением Алигарха[62], нигде не было серьезных попыток внедрить принятое законодательство о земельной реформе»>56. Практически все успешные земельные реформы были связаны с созданием института аграрной реформы. Там, где такой институт не был создан, как в Индии, реформы были, как правило, неэффективны. Кроме того, часто необходимо мобилизовать значительные административные силы для внедрения реформы на уровне самой сельской местности. Японская земельная реформа потребовала участия 400 000 человек для покупки и передачи 2 000 000 гектаров и для того, чтобы переписать 4 000 000 договоров о земельном владении. На Тайване реформа потребовала участия 33 000 чиновников. На Филиппинах и в Иране в помощь проведению реформы была призвана армия>57.
В то же время в Индии в начале 1960-х гг. земельной реформой специально занималось только 6000 служащих.
Второе условие земельной реформы — это организация самих крестьян. Концентрированная власть может предложить необходимые для реформы законы, но только власть, распространенная на все население, может претворить эти законы в жизнь. Для принятия закона участие крестьян может и не требоваться, но оно необходимо для его внедрения. В демократических странах существует особенно большая вероятность того, что закон о реформе принимается из уважения к общественному мнению или из идеологических соображений; но он остается без применения по причине отсутствия крестьянских организаций, которые бы активно способствовали его применению. В Индии бытовало мнение, что «причина неудачи в развитии деревни состоит в том, что туг недостаточно администрирования, нужна организация. Администрирование может быть взято на себя правительственными службами, но развитие деревни — задача политическая. Администрация не может ее решить»>58. Чтобы обеспечить жизненность земельной реформы, необходимы крестьянские союзы, ассоциации, кооперативы. Каковы бы ни были их номинальные функции, сам факт организации создает новый центр силы в деревне. Демократическая наука ассоциации, по Токвилю, включает в сельскую политику новый ресурс, выступающий противовесом социальному статусу, экономическому богатству и образованию, которые были главным источником власти землевладельческого класса.
Таким образом, создание крестьянских союзов является делом политическим и осуществляется политическими партиями, заинтересованными в мобилизации народной поддержки и посредством таких организаций крепко привязывающими крестьян. Практически все сильные политические партии в модернизирующихся странах тесно связаны с крестьянскими организациями. Служа интересам партийных лидеров, эти организации одновременно служат крестьянам. Как явствует из одного сравнительного анализа, «любой рост влияния крестьян имеет тенденцию к консервативному воздействию на национальное правительство, поскольку, будучи мелкими собственниками, крестьяне высоко чтут частную собственность. Но самый сильный фактор роста влияния крестьянских масс — это феномен организации типа синдиката, развивающийся параллельно аграрной реформе. Формирование таких групп интереса вполне может быть самым важным результатом многих реформаторских движений в деревне»>59.
Одним словом, реформа становится реальностью, только когда она подготовлена. Крестьянская организация — форма политического действия. Эффективные крестьянские организации рождаются из союза с эффективными политическими партиями.
7. Партии и политическая стабильность
Модернизация и партии
