Политические работы 1895–1919 - [111]

Необходимо уяснить себе, что эффективность парламентских министров прямо–таки невозможна, если наряду с всенародно избранным президентом правит голосующий по инструкциям и наделенный фактической властью Бундесрат. Ибо члены его несут ответственность только перед парламентами отдельных государств, но не перед народной палатой. И хотя последняя может по своему усмотрению снимать министров с постов, это ни в коей мере не приводит к конструктивным изменениям в политике и в насаждаемой таким плебисцитарным президентом управленческой практике. Такой практике противопоставлена легитимация президента посредством плебисцита, а министры противостоят воле представленных в Бундесрате отдельных государств. В таком случае плебисцитарный президент должен в полной мере считаться с Бундесратом, а Бундесрат — с президентом. Тем не менее, эффективный контроль над управлением весьма неплохо могла бы осуществлять народная палата, наделенная правом на расследование. Аналогичным образом, с помощью бюджетного права она могла бы тормозить дела и вынуждать встречные шаги. Однако же непопулярность таких мер будет препятствовать их частому применению, следовательно, парламентские министерства с необходимостью будут ограничены скромным влиянием, а сама народная палата с необходимостью ограничится «негативной политикой» — жалобами и запросами, как в прежнем Рейхстаге. Так что при такой конституции (всенародно избранный президент и Бундесрат) получат удовлетворение противники парламентаризма. Ведь парламентаризм и демократия весьма далеки от того, чтобы быть идентичными.

Иначе обстоят дела, если наряду с президентом и народной палатой имеется не Бундесрат, а избираемая палата государств. А именно, если эту палату будут избирать отдельные парламенты, то отношения, вероятно, станут аналогичными, поскольку тогда их представители будут ощущать себя доверенными лицами партий отдельных государств. Наоборот, при прямых выборах палаты государств, в особенности же — при народных выборах по территориальному принципу, премьер–министр, не полностью беспомощный даже по сравнению с рейхспрезидентом, ибо в качестве руководителя поддержанный правящим парламентским большинством, возможен по меньшей мере в тех случаях, когда большинство в обеих палатах будет одинаковым. В противном случае положение рейхспрезидента будет преобладающим, по крайней мере, в управлении. Но чистого парламентаризма, подобного французскому, не получится даже тогда, поскольку палата государств будет не просто верхней палатой, но непосредственно демократической структурой, хотя в ней все–таки будут царить локальные интересы и, прежде всего, рейхспрезидент по–прежнему будет обладать самостоятельной властью.

Совсем иная картина, если рейхспрезидент избирается не на всенародных, а, как во Франции, на парламентских выборах. При системе с палатой государств тогда возможен парламентаризм, т. е. «сильный» премьер–министр в качестве доверенного лица правящей партии. И лишь двойная ответственность перед, возможно, имеющими разный партийный состав палатами вызовет осложнения. Но если бы в этом случае вместо палаты государств имелся бы Бундесрат с проинструктированными правительственными делегатами, то был бы осуществим тот способ парламентаризации, какой мог реализоваться еще при старом режиме при парламентаризации Бундесрата. Поскольку же премьер–министру (рейхсканцлеру) теперь не обязательно сразу и быть прусским министром, и председательствовать в Бундесрате, его министерство, состоящее из доверенных лиц народной палаты, будет формироваться за пределами Бундесрата. Тогда естественной функцией этого последнего будет консультирование и принятие постановлений по законопроектам и, вдобавок, чисто исполнительные «административные распоряжения». Если же, кроме этого, Бундесрат будет наделен распорядительной властью, дополняющей законы («юридические распоряжения» — противоречие, хотя и не слишком серьезное, налицо), то народная палата, пожалуй, будет претендовать на то, чтобы ее доверенные лица, министры, могли отменять их с помощью вето, и всегда будет фиксировать это право в законах. С другой стороны, у Бундесрата никто не отнимет право создавать в отдельных министерствах комиссии для контроля и предоставления доклада. Таким образом, правление будет осуществляться посредством переговоров между Бундесратом и министерствами, но функции избранного парламентом рейхспрезидента останутся ограниченными формальным контролем и легитимизацией, как у французского президента республики.

Теперь можно вникнуть в мысль о том, чтобы вместо рейхспрезидента создать правительственную коллегию с подверженным ротации президиумом, наряду с которой работали бы не министры, но только технические руководители–специалисты. В целях разделения труда эта коллегия будет раздавать специальные рефераты, но в ней не будет разделения по ведомствам (как в Швейцарии, согласно ст. 103 конституции). Комплектоваться она может: 1) посредством всеимперских народных выборов с распределением мандатов в соответствии с соотношением голосов. Эта мысль, вероятно, скорее всего приходит в голову при наших межпартийных отношениях. Однако при необходимых небольших размерах такой правительственной коллегии (состоящей в Швейцарии из 7 членов), вероятно, придется чрезмерно идти навстречу партиям меньшинства, а это повлечет за собой колебания и компромиссы, словом, ту ситуацию, что мы наблюдали в предреволюционном так называемом «народном правительстве» и, к сожалению, часто наблюдаем и в теперешнем берлинском правительстве: позиции членов партий определяются противоборствующими