Политическая система Российской империи в 1881–1905 гг.: проблема законотворчества - [55]
Все эти вопросы могут показаться на первый взгляд исключительно техническими. Это неверно. Так, например, железнодорожная политика определяла будущие тенденции развития страны, направления движения товаров, населения, войск, способствовала развитию одних городов и угасанию других. В конце концов железнодорожное строительство предусматривало огромные инвестиции в экономику, определявшие параметры развития народного хозяйства. Не случайно, что шла ожесточенная борьба за право решающего голоса в этой сфере. Министерство путей сообщения, представлявшее интересы корпорации инженеров, хотело сохранить его за собой. Но прочие ведомства отнюдь не собирались сдаваться[643].
Помимо всего прочего, Комитет рассматривал отчеты Государственного контроля. Правда, эти отчеты не заслушивались в Комитете, а передавались в соответствующие ведомства, которые должны были давать свои объяснения[644]. С формальной точки зрения в этой коллегии следовало согласовывать и всеподданнейшие доклады министров, и их частные распоряжения (циркуляры, инструкции), зачастую затрагивавшие интересы других ведомств. Этого, конечно же, в действительности не было[645]. Такое дело было бы слишком трудоемким для Комитета министров.
Функции высших правительственных учреждений не были четко определены в законодательстве. Многое зависело от традиций, которые не могли быть давними, а следовательно, авторитетными. В итоге распределение обязанностей между Комитетом министром и, например, Государственным советом часто являлось ситуативным, зависело от воли императора, министров, председателей этих коллегиальных учреждений. Вместе с тем Комитет министров как законосовещательный правительственный орган устраивал многих руководителей ведомств. За одно заседание Комитета министров можно было провести более ста дел[646]. Он давал шанс утвердить необходимые им решения помимо воли Государственного совета. Именно по этой причине через Комитет министров были проведены «Положение об усиленной и чрезвычайной охране 14 августа 1881 г.», «Временные правила о евреях 1882 г.». Об этой сфере деятельности данного учреждения специально написал в своих воспоминаниях С.Ю. Витте. По его словам, «Комитет представлял [собой] высшее административное учреждение, которое весьма мало служило к объединению правительства; в него вносилась масса административного хлама – все, что не было более или менее точно определено законами, а также важные законодательные акты, которые рисковали встретить систематическое и упорное сопротивление со стороны Государственного совета. Таким образом, через Комитет министров прошли все временные законы, ограничивающие права евреев, поляков, армян, иностранцев, различные полицейские меры обо всех возможных охранах, всякие опеки различным лицам, протежируемым свыше, коль скоро давались льготы вне закона и т. п.»[647].
Из общего числа дел (11 628), разрешенных Комитетом министров в течение десятилетия (1895–1904) 2627 (или 22,5 %) составляли дела о назначении пенсий и пособий; 2601 (22,3 %) имели предметом вопросы, касавшиеся промышленных компаний и условий деятельности некоторых иностранных обществ в России, затем 867 (7,4 %) составляли дела о рассмотренных Комитетом отчетах генерал-губернаторов и губернаторов и 442 дела (3,8 %) о последовавших по этим отчетам объяснениях подлежащих министерств; далее 116 дел (0,9 %) касались вопросов об изменении духовных завещаний и назначения пожертвований; наконец, 105 дел (0,9 %) относились к предметам аренды казенных земельных участков, 147 дел (1,2 %) – аренды оброчных участков и 83 дела (0,7 %) составляли случаи отводов казенных участков правительственным ведомствам и обществам[648].
По годам дела распределялись следующим образом:
Источник: РГИА. Ф. 1544. Оп. 1. Д. 5. Л. 40 об.
Даже железнодорожные дела преимущественно проходили через Соединенное присутствие Департамента государственной экономии Государственного совета и Комитета министров, а не через Комитет министров.
Число железнодорожных дел
Источник: РГИА. Ф. 1544. Оп. 1. Д. 5. Л. 49.
У Комитета министров было другое «тайное» предназначение. Он позволял руководителям ведомств уходить от личной ответственности. Ведь за решение, принятое коллегией министров, они не отвечали. Наконец, Комитет министров давал возможность главам ведомств вести торг. Он представлял собой своеобразную площадку для взаимных уступок[649]. Морской министр И.А. Шестаков описал эту ситуацию так: «Наш Комитет in corpore – бом-брам канцелярия: взаимные уступки, спихивание дел в Государственный совет из лени или из боязни ответственности, даже коллективной»[650].
Таким образом, «канцелярское», сугубо техническое учреждение обретало политическую силу. Опытные чиновники признавали большое значение Комитета министров и боялись его канцелярии. Э.Ю. Нольде, статс-секретарь Государственного совета, сказал другу своего сына И.И. Тхоржевскому: «А вам, юноша, очень советую – и, если хотите, помогу – причислиться, кроме университета, к Канцелярии Комитета министров. Там вы увидите русское государственное право в его живом действии, в самом процессе его образования. Это будет для вас и как для ученого гораздо поучительнее любых книжных справок»
