Полиция России. История, законы, реформы - [3]

Не произнося приговора над реформами минувшего царствования по существу, мы можем тем не менее теперь, по прошествии более чем 20 лет со времени начала преобразований, имея в виду цели правительства, средства к осуществлению их и достигнутые результаты, подвести итог этой преобразовательной деятельности в отношении к полиции, рассматриваемой не отдельно, а в связи с общим строем государственного управления.

Сельское самоуправление, построенное на сословных началах и при полной обособленности от более интеллигентного слоя общества, никоим образом не могло сохранить своей самостоятельности и естественно должно было подпасть влиянию местной администрации, чему в значительной степени содействовали еще и позднейшие частные отступления от начал положения 19 февраля. Введением земских учреждений 1864 г. компетенция полиции претерпела значительное сокращение, так как вся хозяйственно-распорядительная часть, ведавшаяся ею, отошла к земству. Но, возложив на земство чуть ли не универсальные задачи по местному благоустройству, закон не снабдил его необходимой для осуществления этих задач принудительной властью, оставшейся исключительным достоянием полиции, вследствие чего явилось крайне странное несоответствие между целями и средствами к достижению их, а ближайшим результатом такого несоответствия было совершенно несправедливое обвинение русского общества в «незрелости», в бессилии «оправдать надежды правительства». Более интимная связь преобразованного в 1870 г. городского самоуправления с полицией выразилась сколько-нибудь реально лишь в том, что на городскую казну возложены были расходы по содержанию полиции. Но, обременяя городской бюджет крупной статьей расхода по содержанию полиции и лишая в то же время городское общество сколько-нибудь действительного влияния на состав и организацию полиции и контроля над ее деятельностью, реформа содействовала более разобщению этих двух сфер, нежели их солидарности, столь необходимой для целей городского благоустройства.

Достижение целей правосудия обусловливалось по мысли законодателя как фактическим, так и юридическим отделением судебной власти от административной, полной независимостью суда от администрации. В судебной реформе однако же допущены были некоторые отступления от этого начала, так как, с одной стороны, вся область так называемой административной юстиции была оставлена по-прежнему главнейшим образом в руках активной администрации[1], с другой же стороны – предание должностных лиц суду за преступления по службе также по-прежнему обусловливалось предварительным согласием их начальств. Тем не менее, не взирая на эти отступления от принципа, судебная реформа 1864 г. внесла в наши суды существеннейшие улучшения, устранив, между прочим, полицию от отправления правосудия и участия в следственном производстве, причем за полицией оставлено только производство дознаний. Но, к сожалению, неопределенное отношение полиции к судебным властям, остававшееся слишком долго не урегулированным, породило между обоими ведомствами такого рода антагонизм, который не мог не отразиться самым невыгодным образом на всей следственной части. Еще более пагубное значение имел закон 19 мая 1871 г., возложивший на жандармских чинов производство дознаний по политическим преступлениям, с предписанием руководствоваться при этом правилами, установленными для предварительных следствий. Такое отождествление дознания с предварительным следствием, сделанное, конечно, для большего уяснения жандармским чинам существа новой обязанности их, шло однако же решительно вразрез с духом судебных уставов, тем более, что затем самое понятие о политических преступлениях было расширено и чины прокурорского надзора приобщены были к делам, производившимся административным порядком.

Рядом с преобразованием общественного самоуправления и суда шла деятельная реформа полиции, как органа безопасности. Реформа эта, задуманная первоначально в весьма широких размерах, скоро приняла однако довольно одностороннее направление. Внимание правительства сосредоточилось почти исключительно только на увеличении личного состава полиции и на усилении полицейской централизации; по крайней мере, в этом именно направлении получились результаты вполне осязательные. С упразднением городских полицейских кварталов городская полиция приобрела возможность действовать быстрее и интенсивнее; учреждение градоначальства поставило столичную полицию в более непосредственную связь с центральной администрацией; господствовавший прежде дуализм между городской и уездной полициями устранен был объединением их в одном уездном полицейском управлении. Рядом с этим произошло как бы повышение чином главных представителей полиции в сфере местного управления. Исправник, поставленный во главе уездной полиции, будучи лишен своего сословного характера, получил значительное приращение власти в качестве члена уездных по крестьянским делам и по воинской повинности присутствий и превратился как бы в маленького губернатора. В то же время губернаторская власть, сделавшись более интенсивною вследствие реформы губернских правлений на началах централизации и вследствие права издавать обязательные постановления, стала приближаться к типу власти генерал-губернаторов. Эти же последние, получая постоянное приращение власти в целом ряде узаконений, были наконец облечены положением об охране чуть ли не диктаторской властью в управляемой ими области, причем высшее свое объединение вся эта областная централизация нашла в министерстве внутренних дел, в котором сосредоточились и все функции жандармской полиции, утратившей свое обособленное и самостоятельное положение после упразднения III Отделения.