Николай I. Биография и обзор царствования с приложением - [76]

Обзор государственных учреждений в николаевское царствование мы не случайно начали с местного управления. Менее заметные сравнительно с центральными, местные учреждения, как стоящие ближе к населению, были именно той сферой, через которую общество прежде всего соприкасалось с правительственной системой, испытывало на себе воздействие бюрократического режима. Это соприкосновение должно было быть весьма ощутительно. Перерождение областного управления в николаевское время не ознаменовано какими-либо крупными законодательными актами; оно шло путем частичных поправок и надстроек. Но если мы сведем воедино все эти частичные мероприятия: наказ губернаторам 1837 г., новое Положение о губернском управлении 1845 г., «Положение об общественном управлении Петербурга» того же года, правила о земских повинностях 1851 г., да еще припомним учреждение III отделения собственной Е.В. канцелярии с широко раскинувшейся сетью жандармских округов, то перед нами развернется очень яркая картина той бюрократизации провинции, которая совершилась в это царствование и над которой, как над основанием, вырастала система личного усмотрения в управлении центральном.

Каких-либо существенных перемен в положении высших государственных учреждений – Государственного Совета, Комитета министров и Сената – за все царствование императора Николая не происходит. Зато их сравнительное значение в общем механизме государственного управления и отчасти их взаимоотношения между собой за это время на практике значительно изменились сравнительно с предшествующей эпохой. Особенно характерным для николаевского царствования является то положение, какое создается теперь для двух первых из этих учреждений: Комитета министров и Государственного Совета. Исключительные события 1830 и 1831 гг. усилили деятельность Комитета министров как учреждения, наиболее близко стоящего к государю и к его собственному руководству правительственными делами, и это было, быть может, одной из причин, почему предположения «Комитета 6 декабря» об упразднении Комитета министров и учреждении особого Правительствующего Сената осуществлены не были. Комитет министров остался; но по мере того, как течение дел входило в свое обычное русло, его исключительное значение падало. В то же время его компетенция определилась точнее, и вторжение его в сферу деятельности Государственного Совета наблюдалось теперь в гораздо меньшей степени, чем в александровское царствование. Это не повлекло, однако, за собой ни возвышения значения Государственного Совета, ни возвращения Сенату его права надзора над администрацией. Практика предварительной разработки законопроектов в отдельных, специально для данного вопроса назначаемых секретных комитетах и фактическое предварительное одобрение их государем зачастую сводило обсуждение этих законопроектов в Государственном Совете к простой формальности. В правительственных сферах николаевского царствования слагаются как бы две точки зрения на Государственный Совет. Одна, по частному случаю, была формулирована министром финансов гр. Канкриным, находившим, что «Совет – место совещательное, куда Государь посылает только то, что самому его рассудится». На противоположной точке зрения стоял горячий защитник значения Государственного Совета, его председатель (1838–1847) кн. И.В. Васильчиков, не раз указывавший самому Николаю Павловичу, что Государь непременно должен спрашивать мнение Совета, «потому что Совет для того и существует; или надо его уничтожить, или охранять тот закон, который сами Вы для него издали». Лично Николай Павлович скорее склонялся к первой точке зрения. Передавая тот или другой законопроект на обсуждение Государственного Совета, он иногда выражал надежду, «что не последует в Совете невыгода излишних прений»; такова, например, резолюция государя на внесение в Совет в 1844 г. проекта Указа о дворовых. Иногда передача того или другого проекта в Совет сопровождалась собственноручной запиской государя: «Желательно мне, чтобы принято было…», и дальше излагалась та или другая редакция законопроекта, подлежащего обсуждению, как это было при обсуждении в 1839 г. вопроса о мерах к поднятию курса бумажных денег. Ввиду такого формального значения обсуждения законопроектов в Государственном Совета, согласие большинства членов Совета большей частью было на стороне мнения государя.

Такой практике соответствовали и те, правда немногие и к тому же лишь частичные, изменения, какие были произведены в николаевское царствование в самом устройстве Государственного Совета. Вслед за преобразованием в 1826 г. Комиссии составления законов во II отделение Собственной Е.И.В. Канцелярии в 1835 году последовало дальнейшее изменение состава Государственного Совета: Комиссия прошений поступила также в непосредственное ведение Государя Императора. Учрежденный в 1832 г. при Государственном Совете особый департамент дел Царства Польского был точно так же поставлен в более непосредственное ведение самого государя. Руководство в департаменте принадлежало одному из его членов, по Высочайшему назначению, без участия государственного секретаря; в общее собрание Совета дела из этого департамента вносились лишь по особому Высочайшему повелению; до 1837 г. журналы департамента в подлиннике представлялись Государю Императору. В 1836 г. последовало существенное ограничение вопросов, подлежащих обсуждению Государственного Совета: в изданном в этом году новом Учреждении Военного Министерства было постановление, чтобы все предположения по военной части, поскольку они не имеют никакой связи с прочими частями государственного управления, представлялись непосредственно от Военного Совета на Высочайшее воззрение. 15-го апреля 1842 г. было издано новое Учреждение Государственного Совета и Государственной Канцелярии. По существу это Учреждение не внесло в устройство Государственного Совета ничего нового. Установленная первоначальным (1810 г.) Учреждением Совета формула высочайшего утверждения «вняв мнению Государственного Совета…» продержалась на практике очень недолго: внесенная в Свод законов 1833 г., в Учреждении 1842 г. она уже исчезает.