Николай I. Биография и обзор царствования с приложением - [73]

Реформа 1837 г. вскоре обнаружила свои недостатки. Губернатор и губернские правления оказались перегруженными возложенными на них обязанностями. В начале сороковых годов министр внутренних дел гр. Перовский предложил проект, по которому фактическое председательство в губернском правлении возлагалось на вице-губернатора, а все дела для губернского правления разделялись на распорядительные, по которым требовалось обсуждение и решение с утверждением губернатора, и исполнительные, которые решались прямо вице-губернатором и даже советниками правления, каждым по их отделению. Новый порядок должен был создать для губернатора «свободное время для важнейших занятий» и поднять значение губернского правления. Проект Перовского был утвержден 2 января 1845 г. и тогда же в виде опыта распространен на все губернии Империи, кроме азиатских, сибирских, Бессарабской и Кавказской области, земель казачьих войск и кочевых инородцев[57]. Тогда же Министерство внутренних дел собрало через губернаторов, предводителей дворянства и жандармских офицеров сведения о земской полиции и поставило на очередь вопрос о ее реформе, не получивший, однако, разрешения в царствование императора Николая.

В таких формах был разрешен в конце концов вопрос о большем согласовании центральных и местных учреждений, вопрос, постановка которого была намечена еще Сперанским и который в последующих стадиях своего развития разрешался все больше и больше исключительно в сторону бюрократизации областного управления. Как известно, это и было одной из причин, почему в последующую эпоху выдвинулся вопрос о создании административно-хозяйственных органов местного самоуправления, что и привело к земским учреждениям. При всем исключительном преобладании бюрократического элемента, в николаевское царствование намечаются уже некоторые явления, которые как бы подготовляют почву для земских учреждений. Здесь, конечно, нет и речи о каких-либо попытках построить местное управление на началах самоуправления; можно говорить лишь о тенденции дополнять местные учреждения целым рядом новых органов хозяйственного управления, обслуживающих местные нужды, с привлечением в них местного общественного элемента. Поводом к этому явился выдвинувшийся в николаевское царствование вопрос о земских повинностях.

В 1827, 1842 и 1847 гг. были учреждены по этому вопросу особые комитеты. Само понятие земских повинностей в это время еще недостаточно установилось: под этим термином понималось то удовлетворение чисто местных нужд местными средствами, то удовлетворение местными средствами нужд общегосударственных. Отдельные учреждения, создававшиеся в николаевское царствование для отправления этих повинностей, отражают еще на себе эту двойственность понятия, но постепенно отводят все более и более места удовлетворению нужд местного благоустройства. В этих учреждениях постепенно находит себе место, хотя и в очень ограниченных размерах, наряду с элементом бюрократическим и элемент выборный. В 1833 г., в связи с разделением дорог на пять классов, были учреждены дорожные губернские и уездные комиссии, ведавшие земские повинности по содержанию дорог всех классов, кроме первого, подчиненного Главному управлению путей сообщения. В состав первых под председательством губернатора входили: губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, управляющий удельной конторой и губернский землемер; в состав вторых под председательством уездного предводителя дворянства или уездного судьи – городничий, земский исправник и уездный землемер. В 1848 г. эти комиссии сливаются со строительными комиссиями Главного управления путей сообщения. В 1834 г. было пересмотрено и изменено положение 1822 г. о губернских комиссиях народного продовольствия, но состав этих комиссий остался тот же, что ив 1822 г. В том же 1834 г. был учрежден вспомогательный земский капитал для пособия губерниям в чрезвычайных случаях. Для его составления были обложены особым сбором на шесть лет податные сословия и купцы всех трех гильдий. Наконец, в 1851 г. были изданы общие правила о земских повинностях, выработанные во II отделении Собственной Е.И.В. Канцелярии. По этим правилам определялись различные категории земских повинностей. Эти повинности делились: на денежные, подразделявшиеся на общие (для удовлетворения всех частей Империи) и местные (для пользы одной или нескольких губерний), и на натуральные, подразделявшиеся на общие (отправляемые всем населением губерний) и частные (отнесенные на каждый город или селение особо), а также на постоянные и временные. Дела о земских повинностях были сосредоточены в Министерстве финансов, а для разрешения возникавших недоразумений учреждалось особое совещательное присутствие четырех министров: финансов, внутренних дел, государственных имуществ и уделов. В губерниях учреждались комитеты о земских повинностях, в которые входили как местные власти, так и представители от сословий: предводители и депутаты дворянства, губернские городские головы и депутаты от городов негубернских. Эти комитеты заведывали лишь составлением смет и раскладок повинностей на три года, которые затем сводились в общую табель и роспись для всей Империи Министерством финансов и, по рассмотрении Государственным Советом, утверждались Государем Императором. Исполнительная власть по земским повинностям на местах оставалась за местными полицейскими органами.