Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - [61]

• Директивный документ. Этот документ должен содержать рекомендации по всем основным политическим вопросам (функциональные требования, управление риском, нормы, финансирование дополнительных затрат, эксплуатация и возможные тендерные процедуры) и, таким образом, определять все важные условия, которые должен соблюдать будущий управляющий. В соответствующих случаях этот документ может также включать законопроект. Он может быть использован Кабинетом и парламентом при принятии решения о том, стоит ли продолжать проект. Если между консультационными документами 1 и 2 и директивным документом возникают серьезные изменения в проекте, последний может стать предметом рассмотрения в следующем раунде отсроченной процедуры, общественных слушаниях и так далее. В этом случае информация, полученная в результате этого процесса и более ранних слушаний, должна быть представлена Кабинету и парламенту вместе с директивным документом.

• Информационный документ. Это должен быть заключительный основной документ, подготовленный правительством и выпущенный либо после завершения переговоров с выбранным концессионером, либо после завершения переговоров государственного предприятия о привлечении финансов. Поэтому именно в это время выбранный управляющий может начать подготовку окончательных планов, чтобы получить:

а) окончательные разрешения от регулятивных органов и

б) предложения от подрядчиков.

Цель информационного документа состоит в том, чтобы предоставить общественности полную информацию о том, как будут выполняться все условия, изложенные в директивном документе. Ввиду того факта, что контракты, заключенные в результате закрытых переговоров, не могут быть обнародованы (поскольку они являются коммерческими документами), правительство должно привлечь Генерального аудитора к аудиту информационного документа до его публикации, чтобы обеспечить ответственность.

Сравнение традиционного и альтернативного подходов

В традиционном подходе к разработке крупных инфраструктурных проектов выделяются две позитивные доктрины, получившие свое развитие в Скандинавии в последние годы: во-первых, основной принцип, согласно которому проекты не должны иметь отрицательных воздействий на окружающую среду или на какие-либо (или очень немногие) группы общества; во-вторых, проекты могут осуществляться в соответствии с Законом о компаниях, учитывая тот факт, что проекты часто предоставляют достаточно простые услуги, которые можно считать коммерческими. Подход компании предоставляет схему для независимых оценок, проверяющих выполнение финансовых требований – самофинансирования, в случае проектов Большой Бельт и Эресунд – и других требований к эффективности, которые должны быть достигнуты. Он также устанавливает эксплуатационный формат, который, в принципе, способствует эффективному принятию решений организацией, ответственной за реализацию и эксплуатацию, а также эффективному мониторингу и аудиту этой организации внешними сторонами.

Главный аргумент за альтернативный подход к традиционной модели состоит в том, что в традиционном подходе философия ненанесения вреда любой группе не пришла к своему логическому заключению и что определение и разделение обязанностей государства и компании не завершены. Традиционный подход порождает следующие вопросы:

1. Необходимость разработки четких и определенных критериев эффективности. Если идея заключается в том, что решение не должно иметь никаких явных негативных последствий, тогда это должно выражаться в четко заявленных критериях эффективности, которая должна быть достигнута в проекте. Эти критерии должны быть сформулированы таким образом, чтобы их можно было контролировать и их достижение проверить. Критерии эффективности должны быть также установлены задолго до принятия какого-либо решения о том, стоит ли начинать строительство;

2. Необходимость полного признания экономических рисков, связанных с мегапроектами. Наш анализ целого ряда проектов показывает, что такие риски весьма значительны (см. главы 2–5), что их слишком часто игнорируют и что главная причина такой ситуации заключается в том, что бремя рисков ложится на общество в целом. Это, похоже, говорит о том, что, поскольку участником является правительство и инвестиции, в конечном счете, гарантируются налогоплательщиками страны, нет причин для беспокойства по поводу рисков или хотя бы их публичного признания. Это ошибочный путь рассуждений; он также имеет серьезные последствия для распределения доходов. Согласно основному критерию о том, что крупные проекты не должны оказывать каких-либо явных неблагоприятных воздействий ни на одну часть общества, в конечном счете, отвечать за издержки, связанные с неопределенностью, должны инвесторы и потребители таких проектов, а не налогоплательщики.

3. Необходимость гарантировать, что в процессе принятия решений не доминируют лоббирующие группы. Группы особых интересов играют важную роль в формировании политики в современных демократических государствах, но они не могут нести ответственность за решения, принятые правительством. Слишком часто на решения, касающиеся крупных проектов, оказывали большое влияние особые интересы, и мы утверждаем, что это происходит за счет широкой общественности. Мы определили необходимость ограничить погоню за рентой групп особых интересов и предлагаем три способа это сделать: