Либерализм - [41]

В бюрократической организации дело обстоит совершенно иначе. Поскольку производственный вклад каждого отдельного подразделения, а следовательно, и каждого отдельного работника, даже если он занимает руководящую должность, в этом случае выявить невозможно, появляются широкие возможности для фаворитизма и личных пристрастий как в назначениях на должности, так и в вопросах вознаграждения. Причина того, что ходатайство влиятельных лиц играет определенную роль в заполнении чиновничьих вакансий, не в низости характера тех, кто отвечает за их заполнение, а в том, что изначально не существует объективного критерия для определения соответствия квалификации человека должности. Разумеется, на работу следует принимать только самых компетентных, однако возникает вопрос: кто является наиболее компетентным? Если бы на этот вопрос можно было ответить так же легко, как на вопрос, чего стоит рабочий-металлург или наборщик, то не возникало бы никаких проблем. Но поскольку это не так, то при сравнении квалификации разных людей элемент произвольности неизбежен.

Чтобы ограничить его возможно более узкими рамками, устанавливаются формальные условия приема на работу и продвижения. Назначение на конкретную должность ставится в зависимость от образовательного уровня, сдачи экзаменов и продолжительности работы на других должностях; продвижение ставится в зависимость от стажа, отработанного в данной должности. Естественно, все эти приемы ни в коей мере не могут заменить отсутствие возможности отбора наилучшего кандидата на каждую должность путем расчета прибыли и убытков. Было бы излишним специально указывать на то, что посещение школы, экзамены и трудовой стаж не дают ни малейшей гарантии, что выбор окажется правильным. Наоборот, эта система с самого начала препятствует энергичным и компетентным людям занимать должности, соответствующие их силам и способностям. Никогда еще действительно стоящий человек не поднимался на самый верх в результате последовательного выполнения предписанных программ обучения и продвижения по всем ступенькам должностной лестницы. Даже в Германии, с ее искренней верой в своих бюрократов, выражение «совершенный функционер» используется для обозначения аморфного и неэффективного человека, хотя и действующего из добрых побуждений.

Таким образом, отличительная черта бюрократического управления состоит в том, что в процессе оценки успеха его функционирования относительно понесенных затрат ему не хватает ориентира, основанного на подсчете прибыли и убытков, вследствие этого, пытаясь компенсировать этот недостаток, оно вынуждено прибегать к совершенно неадекватным приемам, подчиняя ведение дел и наем персонала комплексу формальных предписаний. Все пороки, обычно приписываемые бюрократическому управлению, – негибкость, нехватка изобретательности и беспомощность перед лицом проблем, которые с легкостью решаются предприятием, ориентированным на прибыль, – являются результатом этого единственного фундаментального недостатка. До тех пор пока деятельность государства ограничивается той узкой областью, которую отводит ему либерализм, недостатки бюрократии не могут сделаться существенными. Они становятся серьезной проблемой для всей экономики, только когда государство – и естественно, то же самое верно и для муниципалитетов, и для других форм местного управления – начинает обобществлять средства производства и принимать активное участие в производстве или хотя бы в торговле.

Государственное предприятие, стремящееся к максимизации прибыли, разумеется, может использовать денежный расчет, пока бо́льшая часть предприятий находится в частной собственности и, следовательно, еще существует рынок и рыночные цены. Единственным препятствием для его функционирования и развития является то, что управляющие таким предприятием, будучи государственными чиновниками, не имеют личной заинтересованности в успехе дела, которая характерна для администрации частных предприятий. Поэтому директору нельзя предоставить свободу независимого принятия решений по ключевым вопросам. Поскольку он не пострадает от потерь, к которым при определенных обстоятельствах может привести его коммерческая политика, он легко может принимать на себя риск, на который никогда не пошел бы по-настоящему ответственный директор, которому приходится разделять значительную долю убытков. Поэтому власть руководителя государственного предприятия должна быть каким-то образом ограничена. Независимо от того, очерчена ли она набором жестких правил, или решениями контролирующего комитета, или разрешениями высшей власти, бюрократическое управление в любом случае страдает от неповоротливости и от недостаточной способности приспосабливаться к изменяющимся условиям, что всегда и везде ведет государственные предприятия к краху.

Но в действительности очень редко, когда государственное предприятие нацелено исключительно на прибыль и оставляет в стороне все остальные соображения. Как правило, от государственного предприятия требуется, чтобы оно учитывало «национальные» и другие подобные соображения. Ожидается, например, что в своей политике материально-технического снабжения и сбыта они будут отдавать предпочтение отечественной, а не зарубежной продукции. От государственных железных дорог требуют, чтобы структура тарифов соответствовала специфической коммерческой политике правительства, чтобы они строили и эксплуатировали убыточные линии просто для того, чтобы способствовать экономическому развитию определенных территорий, а также по стратегическим и иным аналогичным соображениям. Когда при принятии деловых решений играют роль такие факторы, не может и речи идти ни о каком контроле с помощью методов учета издержек и расчета прибыли и убытков. Директор государственных железных дорог, который в конце года предоставляет неблагоприятный балансовый отчет, может сказать: «Конечно, если судить со строго коммерческой точки зрения частного предприятия, ориентированного на прибыль, то руководимая мной железная дорога работала с убытком; но если принять во внимание такие факторы, как наша национальная экономическая и военная политика, то не следует забывать, что большие достижения в этих сферах не учитываются при расчете прибыли и убытков». Ясно, что в таких обстоятельствах расчет прибыли и убытков теряет всю свою ценность для оценки успеха предприятия, так что – даже не считая других факторов, действующих в том же направлении, – железная дорога должна управляться теми же бюрократическими методами, как, например, тюрьма или отделение налоговой инспекции.