Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России - [43]
Первая стадия законодательного процесса — законодательная инициатива – это конституционное правомочие уполномоченных субъектов по внесению законопроектов в парламент. По сути, она сведена к внесению на рассмотрение Государственной Думы законопроекта[186].
Согласно ст. 104 федеральной Конституции, правом законодательной инициативы принадлежит главе государства, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ[187], законодательным органам субъектов России. По вопросам ведения Конституционного Суда России и Верховного Суда России это право принадлежит и этим органам.
Тем самым, Конституция РФ разграничивает субъектов права законодательной инициативы на две группы. В первую входят субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо компетенционными рамками (общие субъекты). Вторую группу составляют субъекты, пользующиеся правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения (специализированные субъекты).
Вместе с тем, в ст. 134 Конституции РФ перечислены субъекты конституционной инициативы, круг которых несколько иной (нет высших судов, имеются группы депутатов), что относится к процедуре изменения Конституции РФ и не относится исключительно к законодательной процедуре.
Институт законодательной инициативы в принципе неплохо изучен в конституционном права и отличается особой сложностью.
Действующая Конституция РФ 1993 года не внесла революционных изменений в реализацию права законодательной инициативы, правда несколько заузила круг субъектов законодательной инициативы по сравнению с прежней Конституцией РСФСР 1978 года. Из круга субъектов этого права выведены теперь комитеты и комиссии парламента, Генеральный прокуpop России, общероссийские общественные организации. Что касается последних, то действительно с учетом активности политических партий в парламенте разумным будет наделить общероссийские объединения представлять законопроекты в профильные комитеты Государственной Думы, что в некоторой мере расширит диапазон участия общественных формирований в законодательном процессе. Возможно, есть смысл подумать о включении в законодательный процесс объединений профессиональных юристов, Общественной палаты[188]. Также к числу субъектов законодательной инициативы логично было бы отнести Генерального прокурора РФ и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Законопроекты по действующей Конституции РФ вносятся в Государственную Думу, в то время как за рубежом законопроекты могут вноситься в обе палаты парламента (США, Франция, Италия). Между тем в дореволюционной России в соответствии с Основными законами 1906 года законодательные инициативы могли поступать как в Государственный Совет, так и в Государственную Думу. Непоследовательностью отличался законодательный процесс в Верховном Совете РСФСР. Теперь же стадии законодательного процесса отличается последовательностью и центром законодательной инициативы является Государственная Дума.
Процедура законодательной инициативы является строго формализованной и урегулированным нормами конституционного права этапом законодательного процесса. Поэтому, фаза, связанная с подготовкой проекта закона, предшествующая этапу законодательной инициативы, остается за рамками законодательного процесса, но входит в категорию правотворческого процесса. Эта фаза подготовки закона, как правило, не регулируется правовыми актами.
Однако в литературе предлагается включение в законотворческий процесс идеи законопроекта в качестве начальной стадии законодательной процедуры, представляющую собой систему научных или вненаучных суждений о необходимости принятия новых или изменения действующих правовых норм. Действительно, такой подход позволит повысить качество вносимых законодательных инициатив, рассмотрение которых занимает весьма много времени парламентариев, тем самым оптимизирует и упорядочит законодательный процесс[189]. Однако такой этап минимально формально регламентирован и фактически предшествует внесению законодательной инициативы. Следовательно, важно определить кем, в каком порядке и в какой форме будет рассмотрена идея законопроекта, как следует оформить решение о принципиальном ее одобрении или отсечении.
Можно считать исключительной для российского законодательства ситуацию, связанную с проектом, выдвинутым в порядке народной инициативы, то есть законопроектом, подготовленным гражданами. В отличие от ряда зарубежных стран юридически такая возможность для граждан России не закреплена. Однако это не означает, что граждане не могут этого делать на практике, исходя из их конституционного права на участие в управлении делами государства и права на обращение в государственные органы. Никто не лишен права на обращение в парламент, в том числе и с законодательными предложениями. В данном случае вопрос о допустимости такой законодательной инициативе парламент будет решать самостоятельно. Хотя, вероятно, инициаторам будет предложено внести такой законопроект через народных представителей, то есть депутатов. Формально отказ правомерен, но если вдуматься, можно и придти к положительному варианту решения, так как Конституция РФ не запрещает такой вид обращения в российский парламент. А все, что не запрещено законом человеку, дозволено. Потому актуальны предложения ученых о праве народной правотворческой инициативы, которая действует на местном уровне и внедрена в ряде субъектов РФ
