Казанское губернаторство первой половины XIX века. Бремя власти - [11]

Законодательными актами 1802–1803 гг. начало осуществляться постепенное перераспределение «частей управления» между Сенатом и министерствами[92]. В отношении местных органов, втянутых в этот процесс, было избрано понятие «относиться». Однако официально губернаторы не были подчинены ни одному из министерств, оставаясь всецело в зависимости от Сената во всем объеме их компетенций. Постепенно, не сразу, путем административных распоряжений Министерство внутренних дел (тогда его называли «министерством министерств») добилось фактического подчинения себе губернаторов, так как отрасли управления МВД находились в непосредственном их ведении. По мнению С. К. Гогеля, одного из авторов многотомной истории Сената, такое переходное состояние сохранялось в течение первых 30 лет XIX столетия[93]. Имелось в виду — до появления «Наказа гражданским губернаторам» от 3 июня 1837 г., где начальник губернии официально был объявлен чиновником МВД.

История этих институциональных отношений позволяет выявить направления циркуляции ведомственных бумаг и логику их сохранения внутри тех или иных ведомств, то есть превращения в исторический источник. В начале века губернаторы могли себе позволить не реагировать на обращения министерств и не направлять им сведения «по частям управления», что не раз вынуждало Сенат добиваться исполнения требований министров[94]. Такое переподчинение гражданских губернаторов не могло не сказаться на эффективности местного управления. Не обретя «начальствующего» покровителя в лице министра внутренних дел, они были поставлены законодателем под жесткий административный надзор Сената и внутренний надзор со стороны местного дворянства[95]. По-видимому, данными мерами верховная власть стремилась ограничить местное бюрократическое «всевластие» и восстановить утраченный баланс властей.

О «недостатках административного управления в губерниях и Министерстве внутренних дел» сообщается в докладной записке В. П. Кочубея от 28 марта 1806 г., поданной на имя императора[96]. Четырехлетний опыт функционирования МВД позволил главе этого ведомства сообщить о возникших трудностях, с которыми столкнулось его министерство. Министр сообщал о «чрезмерном обременении» губернских правлений, «медленности в делах», конфликтах между губернскими прокурорами и гражданскими губернаторами, унижении последних, о кадровом дефиците. Исходя из перечисленных проблем, Кочубей резюмировал: «…может ли быть удивительно, что звание начальников губерний столь мало ныне уважается и что люди благонамеренные и способные не только не ищут сих мест, но даже и те, кто теперь их занимают, часто покушаются их оставить…» Завершалась эта часть записки следующими словами: «…если люди не поставлены будут в надлежащий вес», то с течением времени перечисленные проблемы будут умножаться и постоянно заботить правительство[97]. Назывались и «истинные причины происходящего». По мнению министра, они заключались в незавершенности министерского строительства. Его дальнейшее совершенствование ему виделось в координации институциональных отношений между Сенатом и министерствами, Комитетом министров и Государственным советом.

Для организации эффективного регионального управления Кочубей предложил целый комплекс мер: 1) упорядочить «отношение министерств к управлению губернскому, чтоб каждый министр знал, чего должно требовать от губернских исполнителей и какие части подчинены в них точному его ведомству»; 2) «возвысить сколь можно звание губернаторов»; 3) «по пространству государства, кажется, было бы полезно определить в губернии, а особливо отдаленные генерал-губернаторов»[98]. Как показала последующая практика, изложенные в этом документе рекомендации имели программное значение.

Этот текст породил целый пакет документов. Так, в 1811 г. увидело свет подготовленное М. М. Сперанским «Общее учреждение министерств»[99], призванное упорядочить полномочия исполнительных органов власти, урегулировать отношения министерств и Сената. Произошло четкое закрепление предметов ведения, компетенции, организации и ответственности министерств за управление в сферах их государственной деятельности. После вынужденного перерыва, вызванного военными событиями 1812–1814 гг., правительство перешло от обсуждения возможностей восстановления института наместничества к реальным шагам. О планируемом в 1815–1816 гг. реформировании высших этажей администрации опубликовал богатый архивный материал финский историк Петер Мустонен[100]. Судя по ним, главным препятствием для преобразований стало совмещение «линейной» министерской системы управления с персонифицированной властью генерал-губернаторов. Потребовалось время и, главным образом, опыт, чтобы осознать эту несовместимость.

В 1816 г. император распорядился разработать проект, по которому генерал-губернаторства укрупнялись (до 5 губерний) и становились промежуточными между центральным и местным управлением. О намерении реформировать управление центральными губерниями может свидетельствовать практика создания крупных территориальных объединений под управлением принца Г. П. Ольденбургского, герцога А. Вюртембергского, наличие особых образований в Финляндии, Польше, Сибири, Новороссии, Прибалтике, на Кавказе и т. д. В 1819 г. Александр I пошел на эксперимент, поручив генерал-адъютанту А. Д. Балашову «проверить проект на деле»