Из огня да в полымя: российская политика после СССР - [43]
Неудивительно, что в ряде случаев, не имея шансов самостоятельно добиться контроля над политической и экономической ситуацией в регионах, Кремль прибегал к выборочному индивидуальному «торгу» с влиятельными главами регионов. Исходом такого «торга» становилось либо сохранение статус-кво на уровне руководства регионом в обмен на требуемый Центру исход федеральных выборов (как произошло в 2003 году в Башкортостане), либо, напротив, уход неугодного Центру главы региона на высокий пост в Москве с последующим перераспределением власти и/или собственности в пользу Кремля. Так произошло в Якутии, глава которой отказался от участия в выборах на новый срок в обмен на пост вице-спикера Совета Федерации, после чего Центр добился избрания главой Якутии своего кандидата и восстановил контроль над алмазной отраслью республики, в 1990-е годы фактически превратившейся в «вотчину» якутских этнических элит. Сходным путем губернаторы Приморского края и Санкт-Петербурга, критиковавшиеся за неэффективность, покинули свои посты с повышением в должности (перешли в ранг федеральных министров), а на их место пришли кандидаты, поддержанные на выборах Кремлем [137] .
В условиях почти повсеместного нарушения в регионах федеральных законов и низкой эффективности регионального управления такие методы управления регионами, как селективность санкций и индивидуальный «торг» с губернаторами, были логичными решениями, которые позволяли Центру успешно добиваться желательных для него результатов, минимизируя при этом собственные издержки контроля. Эти меры в целом лежали в русле стратегии «диктатуры закона» – восстановления потенциала российского государства при отсутствии гарантий верховенства права – охватывавшей все сферы российской политики в 2000-е годы [138] , и политика рецентрализации здесь отнюдь не была исключением.
Однако в дополнение к административным механизмам Центр все активнее использовал и политические институты – партии и выборы – для устранения регионализма из политической жизни страны и вертикальной интеграции всех политических процессов в регионах России под своим контролем. Принятый в 2001 году закон «О политических партиях» запретил регистрацию региональных партий, по большей части являвшихся «политическими машинами» региональных элит. Начиная с 2003 года, по инициативе президентской администрации, на выборах региональных законодательных собраний была принудительно введена смешанная избирательная система, призванная закрепить влияние в регионах федеральных партий и, прежде всего, главного орудия Кремля – «Единой России». Но эта мера с точки зрения усиления контроля Центра над региональными и местными лидерами дала лишь ограниченный эффект. Напротив, в 2003–2004 годах «Единая Россия» добивалась успехов на региональных и местных выборах лишь там, где отделения этой партии сами находились под контролем губернаторов или мэров городов. Те же, в свою очередь, не имели стимулов «класть все яйца в одну корзину» и распределяли поддержку между разными партиями и блоками, созданными находившимися под их контролем локальными отделениями общенациональных партий. Вместе с тем, «Единой России» в большинстве регионов удалось создать влиятельные фракции в региональных законодательных собраниях, определявшие их повестку дня и процесс принятия решений. В целом, воздействие этих реформ на региональные политические режимы в России можно было описать замечанием Петра Панова: «авторитарные регионы становятся еще более авторитарными, а конкурентные – еще более конкурентными» [139] . Такое стимулирование межпартийной конкуренции само по себе расширяло набор политических альтернатив на региональном уровне, что в длительной перспективе могло бы способствовать подрыву губернаторских региональных «политических машин». Но подобное развитие событий едва ли входило в планы руководителей страны, которые были заинтересованы, прежде всего, в удержании собственной власти в ходе федеральных выборов 2007–2008 годов. А такой исход мог быть обеспечен лишь при включении локальных «политических машин» в состав общенациональной партийной системы.
На этом фоне решение об отказе от всеобщих выборов глав исполнительной власти регионов, хотя и принятое осенью 2004 года в силу ситуативного стечения обстоятельств, стало логическим завершением рецентрализации. Центр минимизировал политическую неопределенность в регионах, вызванную непредсказуемостью исхода конкурентных выборов, заодно снижая тем самым свои издержки. Унификация «правил игры» в регионах заметно сузила рамки различий региональных политических режимов. Если в 1990-е годы они простирались, по словам одного из аналитиков, «от вольных орд до ханской ставки» [140] , то в 2000-е годы регионы пережили бюрократическую рационализацию за счет единообразной регламентации правил и процедур. Но это единообразие было достигнуто, скорее, не повышением открытости и прозрачности политики и управления в наиболее печально известных регионах типа Башкортостана или Калмыкии, а путем навязывания новых «правил игры» во всех без исключения регионах, независимо от результатов инноваций. По экспертным оценкам, снижение качества политических институтов (и, прежде всего, качества выборов) в регионах России в 2001–2005 годах произошло именно из-за уменьшения средних показателей в регионах, ранее являвшихся наиболее открытыми и конкурентными. Вместе с тем, отмена губернаторских выборов вела к укреплению позиций «Единой России» в регионах. Свидетельством тому стало принятое осенью 2005 года решение о номинации кандидатов на посты глав регионов по предложению партий – победительниц региональных выборов – при том, что «Единая Россия» к 2007 году завоевала большинство практически во всех региональных законодательных собраниях.
