Исполнительная власть как индикатор государственного управления - [2]

Важным признаком ИВ является ее широкие возможности использовать для решения стоящих перед ней задач административное принуждение. Институт административного принуждения - необходимый атрибут данной власти, известный всем европейским государствам. Его применение выражается в виде административного ареста, краткосрочного задержания гражданина, применения работниками милиции холодного и огнестрельного оружия, использование войск внутреннего назначения для наведения общественного порядка в чрезвычайных ситуациях и т.д. Административное принуждение - не бесконтрольное насилие, а основанная на законе и обусловленная им деятельность органов ИВ, направленная на охрану общественного порядка, безопасности граждан, их прав и интересов.

К признаку, характеризующему ИВ как применяющую принуждение, примыкает другой, показывающий ее как категорию, имеющую предметный характер. Законодательная власть реализуется в форме издания законов и контроля за органами ИВ. Но у нее нет рычагов, с помощью которых можно управлять группами людей, использовать финансовые и материальные средства, силовые структуры. В аналогичном положении находится и судебная власть. Судебные органы выносят приговоры по уголовным делам, разрешают гражданские споры, отменяют неправомерные решения должностных лиц. Однако их управленческие и, следовательно, материальные и финансовые возможности крайне ограничены. Такими возможностями обладает ИВ, которая опирается на обширные территории, контингенты людей, финансовые и информационные ресурсы, использует механизм служебных продвижений и поощрений. Кроме того, в руках органов ИВ находятся силовые структуры: армия, МВД, госбезопасность.

Этот аспект придает данной власти особую опасную мощь, нередко порождает у ее носителей чувство безнаказанности. Поэтому нормы административного права устанавливают пределы ИВ, в рамках которых она может функционировать. Следует отметить, что власть для должностных лиц аппарата госуправления является не столько их субъективным правом, сколько их правовой обязанностью, миссию руководства они несут как известное социальное служение, становясь слугами общества и отдельного гражданина, обращающегося к ним за помощью и защитой. Административно-правовые нормы не только предоставляют госслужащим права, возлагают на них обязанности, но и заставляют отвечать за свои действия. Таким образом, ИВ не только исполняет законы, но и сама подчинена им.

ИВ имеет универсальный характер во времени и пространстве, и ее органы действуют постоянно и на любой территории, где проживают относительно компактные массы людей. Этот признак также является существенным.

Признаком непрерывности, на который указал уже Локк в "Трактате о правлении", ИВ отличается от двух других. В то время как последние могут функционировать периодически, законодательная - во время сессий, а судебная - при наличии преступлений и имущественных конфликтов, данная власть функционирует постоянно и ее функционирование не может прекратиться ни на один день. Органы ИВ действуют непрерывно, поскольку паузы и "междуцарствия", имеющие место при смене руководства, дезорганизуют работу аппарата управления, замедляют ход его работы, снижают качество работы госслужащих.

Универсальность ИВ проявляется также в то, что она охватывает все важнейшие сферы и отрасли общественной жизни, географически распространяется на все регионы и территории страны, подразделяясь по вертикали на федеральный, региональный и муниципальный уровни.

Все перечисленные признаки, а последний наиболее наглядно позволяет утверждать, что с практической точки зрения ИВ в упряжке трех ветвей госвласти занимает ведущее место. Законодательная власть по своей природе является направляющей и контролирующей. Она содает как бы архитектурные проекты, по которым органы ИВ строят здание. Вместе с тем эта власть наблюдает за строительством, за тем, чтобы здание было сооружено строго по чертежу. При всей своей важности и необходимости законодательная власть является подсобной и призвана, в основном, корректировать деятельность исполнительной, в которой состоит существо подлинного управления гражданами. То же самое можно сказать о судебной власти. Посредством приговоров по уголовным делам и решения по гражданским спорам она устраняет дезорганизующие воздействия в госуправлении, является фактором устойчивости ИВ, ее рационального и законного функционирования.

Анализ признаков ИВ и характеристика основных ее элементов помогают сформировать определение этой категории, хотя это понятие с трудом поддается определению. Итак, под исполнительной властью следует понимать систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение, т.е. включает три основных элемента - органы, управление, принуждение. Названные элементы подчеркивают активную творчески воздействующую роль ИВ, которая в значительной степени раскрывается в ее функциях.

Функции следует определить как ведущие направления в деятельности органов ИВ. В них выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с ними напрямую связан представляемый органами ИВ объем государственных полномочий. Следовательно, под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед данной властью, и основные направления ее деятельности, и правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей. Каждая функция имеет свою сферу действия и осуществления, как правило, соответствующими методами. Функция определяет содержание деятельности исполнительной ветви госвласти и в известной степени характеризует ее сущность. Однако, структурная сложность и особенность ИВ таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций - первом и втором.