Институты, институциональные изменения и функционирование экономики - [53]

Этот Статут — очень простой и короткий документ. Он установил правила наследования и безусловной собственности на землю, определил принципы управления территориями и механизмы постепенного перехода к территориальному самоуправлению. Кроме того, Статут установил принципы, на основании которых территория может быть признана штатом. За этим следует серия статей, определяющая договорный характер отношений между центральными органами и территориями — фактически Билль о правах для территорий (религиозная свобода, неприкосновенность личности, суд присяжных, освобождение под залог, обязательное исполнение договоров, компенсация за изъятие собственности). Статут содержал и другие статьи: о мирных отношениях с индейцами, о свободной навигации по рекам Миссисипи и Св. Лаврентия, о государственном долге, о праве распоряжения землей, о количестве штатов на северо-западных территориях и, наконец, о запрете рабства на этих территориях (хотя возврат владельцам беглых рабов тоже предусматривался).

Нетрудно проследить источник большинства из этих юридических положений. Составители Статута субъективно исходили непосредственно из идей, исторически развившихся в Англии и ее колониях (Хьюз, 1987). Конкретные положения, закрепленные в Статуте, за предшествующие 150 лет стали частью правил политической жизни в колониях. К ним относятся законы о наследовании, о безусловной собственности на землю и многие другие юридические положения Билля о правах. Однако даже будучи основанными на прецедентах, некоторые положения вызвали дискуссии, так как законодатели предвидели, что представляемые ими организации (в данном случае

штаты) будут испытывать влияние этих юридических норм — например положения о размере новых штатов и порядке их приема. Источником прецедентов служили положения хартий и статьи конфедеративного договора, а споры возникли потому, что условия приема территорий в состав штатов могли в очень большой степени повлиять на соотношение сил между существующими штатами. Одно из правил — о запрете рабства — явилось, как представляется, результатом торговли голосами между авторами Статута о северо-западных территориях и авторами Конституции; первый из этих документов запретил рабство в обмен на особый порядок учета рабов в избирательных документах: раб засчитывался как три пятых белого избирателя, что увеличило представительство южных рабовладельческих штатов в Конгрессе (в то время это было одним из важнейших вопросов).

Статут о северо-западных территориях стал юридической основой, определившей характер территориального расширения США в течение следующего столетия. Хотя положения этого документа время от времени подвергались изменениям под влиянием новых проблем и споров, он создал четко определенную модель институциональных изменений, связанных с траекторией предшествующего развития. Предельная эффективность институтов росла благодаря тому, что структура прав собственности, законы о наследовании и правила принятия политических решений на территориях имели источником положения Статута и, в свою очередь, подталкивали организации и их руководителей (политических и экономических) к тому, чтобы вносить поправки в Статут для решения конкретных проблем. Действие Статута выразилось в растущем влиянии новых западных территорий и штатов и в успешной деятельности их представителей по изменению аграрной политики в своих интересах (Норт и Раттен, 1987). Поэтому история земельного вопроса в США может быть понята только как цепь последовательных дополнений институционального характера, реализующихся на основе взаимодействия между институциональной системой и развивающимися в ее рамках организациями.

Однако если этот исторический сюжет создает впечатление неотвратимой, предустановленной последовательности событий, то такое впечатление ошибочно. В каждом эпизоде участники событий имели выбор — политический и экономический — между реальными альтернативными решениями. Зависимость от траектории предшествующего развития концептуально сужает набор альтернатив и обусловливает связь между решениями, принимаемыми в разное время. Но речь совсем не идет о том, что прошлое неотвратимо и безальтернативно предопределяет будущее. Закон, историю которого мы кратко пересказали, действительно частично опирался на содержание колониальных хартий, но в окончательном виде существенно отличался от них, отражая: 1) конфликты между штатами по поводу порядка приема новых территорий (который определял соотношение сил между существовавшими на тот момент штатами); 2) споры между Севером и Югом по вопросу о рабстве; 3) результаты Конституционного Конвента, который проходил в то же время в Филадельфии.

Теперь мы можем связать зависимость инкрементных институциональных изменений от прошлого с устойчивостью долговременных тенденций роста или упадка. Как только развитию задается определенная траектория, она закрепляется системой побочных эффектов, опытом, который накапливается организациями, и исторически обусловленными субъективными моделями решения проблем. Если взять в качестве примера экономический рост, то, как показано в главе 9, адаптивно эффективная траектория допускает максимально широкий набор альтернатив в условиях неопределенности, допускает экспериментирование “методом проб и ошибок” и создает эффективные механизмы обратной связи, позволяющие выявить сравнительно неэффективные решения и больше не повторять их. Обратите внимание, что Статут северо-западных территорий не только создал условия для адаптивно эффективного экономического развития — благодаря безусловному праву собственности на землю и четкому порядку наследования (что, в свою очередь, позволяло осуществлять передачу земли с низкими трансакционными издержками), — но и сделал возможным формирование эффективной системы управления, благодаря которой включение новых территорий в юрисдикцию центрального правительства сопровождалось низкими политическими издержками. Нет нужды говорить о том, что, несмотря на неэффективность некоторых последующих земельных актов, принятых в XIX веке, базисные положения Статута позволили принимать сравнительно эффективные решения по аграрным вопросам с простыми процедурами передачи земли, так что какие бы неудачные схемы распределения земли мы ни принимали в дальнейшем, издержки реализации этих схем в значительной степени минимизировались базисными положениями Статута северо-западных территорий.