Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна [заметки]

1

В 1830-е гг. против строительства железных дорог выступал министр финансов Е. Ф. Канкрин и главноуправляющий путями сообщения К. Ф. Толь. Противники строительства приводили весьма неожиданные аргументы. В частности, высказывалась мысль, что на дрова для паровозов будет изведен весь лес. Некоторые говорили, что сила России – в отсутствии дорог, благодаря этому она неприступна для врага. Другие отмечали, что железная дорога может испортить нравственность. В конце концов казалось очевидным, что столь быстрое движение (60 км/ч) будет вредным для пассажиров.

2

Про него Александр III говорил так: «Он напоминает мне такое время, которое мне несимпатично. Они с дядей Костей [великим князем Константином Николаевичем, председателем Государственного совета] при покойном государе хозяйничали в Государственном совете и вели дела не так, как бы желал я».

3

Впрочем, весьма информированный В. С. Кривенко иначе определял состав ближайшего окружения императора. По его оценке, Черевин и Рихтер в него не входили. Зато ближний круг составляли В. А. Барятинский, И. И. Воронцов-Дашков, В. С. Оболенский, В. А. Шереметев, С. Д. Шереметев.

4

В царствование Николая II в этом отношении не многое изменилось. Конечно, Победоносцев не был столь влиятелен, как в начале 1880-х гг. Более того, с конца 1880-х гг., то есть еще в годы правления Александра III, к нему все реже прислушивались. Тем не менее с началом царствования Николая II о Победоносцеве «вспомнили». Конечно, о прежнем всемогуществе оставалось лишь мечтать. И все же с позицией обер-прокурора Св. Синода считались. Его влияния боялись. В августе 1904 г. Николай II по секрету говорил князю П. Д. Святополк-Мирскому, что он ждет смерти К. П. Победоносцева, чтобы решить вопрос о раскольниках, подвергавшихся в Российской империи правовой дискриминации. До этого момента он не решался даровать им какие-либо права, опасаясь вызвать недовольство учителя.

5

Это объяснялось еще и тем, что у И. Д. Делянова, как и у его преемников в должности министра народного просвещения, не было своего докладного дня. Следовательно, ему приходилось максимально рационально использовать те немногие минуты, когда император соглашался его выслушать.

6

Кроме того, право законодательной инициативы было предоставлено правительствующему Сенату.

7

Видимо, это довольно стереотипное восприятие проблемы в Новое время, когда профессиональная бюрократия складывается как единая корпорация. Так, во Франции начала XVII в. существовало убеждение, что чиновники в этой стране «кишели, как саранча в Египте». В Англии жаловались на «деспотизм», установившийся в ходе правления Генриха VIII. Он тоже будто бы проявлялся во всевластии бюрократии. Наконец, Петр I видел проблему в многочисленности чиновничества при том, что в его царствование их было всего 2739 человек на приблизительно 10 млн населения России.

8

В некоторых случаях указывается большая численность бюрократии: например, 252 870 человек. Однако в данном случае в бюрократию включены и общественные служащие. Впрочем, некоторые авторы приводят цифры, заметно отличающиеся от указанных. Н. А. Рубакин, пользуясь переписью 1897 г., насчитал на государственной и общественной службе 949 тыс. чел. (из них 523 тыс. мужчин и 426 тыс. женщин). При этом, определяя численность групп населения по роду занятий, он отнес к административной, полицейской и судебной деятельности более 225 тыс. чел. Всего же чиновников в России, по его оценке, было около 435 тыс. чел. П. А. Зайончковский предложил расчетную численность бюрократии в 500 тыс. чел. Разночтения во многом обусловлены спецификой источниковой базы, так как сведения о численности бюрократии отсутствуют в материалах Инспекторского отдела С. Е. И. В. Канцелярии, списки же чинов отдельных ведомств не отличаются полнотой. Однако даже если принять за факт, что к концу XIX в. численность российской бюрократии достигла полумиллиона человек, то даже в этом случае уровень бюрократизации России будет заметно уступать западноевропейскому.

9

Фактически по гражданской службе было 12 чинов, так как 11-й и 13-й чины никому не жаловались, поскольку слились с 12-м и 14-м классами.

10

Ограничения касались чиновников первых трех классов, а также лиц, занимавших должности обер-прокуроров Сената и их товарищей, директоров департаментов и главных управлений, губернаторов, градоначальников, прокуроров и др.

11

Пожалуй, это замечание не относится к министру внутренних дел Д. С. Сипягину. По слухам, он был чрезвычайно последователен. И даже халат шеф жандармов (а эту должность всегда занимал министр внутренних дел) носил синего, то есть жандармского, цвета. И одежда его кухарки была тоже голубой.

12

Для сравнения: в начале XX в. прислуга зарабатывала от 40 до 120 руб. в год, чернорабочие – от 100 до 180 руб., квалифицированные рабочие – от 300 до 420 руб., «рабочая аристократия» – от 600 до 840 руб., врач в земской больнице – около 1000 руб., учителя в старших классах гимназий – от 1000 до 1200 руб., начальники железнодорожных станций – от 1800 до 3600 руб. Оклад губернатора колебался около 10 тыс. руб., вице-губернатора – около 5 тыс., чиновника же XII класса в канцелярии губернатора – около 350 руб., в губернском правлении – от 180 до 300 руб.

13

К началу 1905 г. государственный бюджет России составлял более 2 млрд руб. Правительственные регалии давали около 34 % доходов. Прежде всего, речь шла о казенной продаже питей (609 млн из 686), 27 % дохода давали казенные имущества (431 млн из 553 млн – доход, получаемый с железных дорог). Более 20 % доходов получалось благодаря косвенным налогам. И лишь 6 % – благодаря прямым. // К 1905 г. сложилась довольно устойчивая структура бюджета, поступательные изменения которого соответствовали многолетним тенденциям. Наиболее «затратной» была смета Министерства путей сообщения. На нее уходило более 23 % бюджета. Около 20 % государство тратило на военное министерство. Около 18 % – на Министерство финансов. Около 13 % – на выплату внешнего долга. Более 6 % – на содержание морского министерства и около 6 % на содержание Министерства внутренних дел. // Если учитывать данные государственного бюджета за 1895–1904 гг., можно констатировать, что государственные расходы на МВД, Министерство юстиции, Министерство земледелия и, что наиболее примечательно, морское и военное министерства за этот период практически не менялись. Вместе с тем довольно быстро росли расходы на Министерство финансов и в первую очередь на Министерство путей сообщения.

14

А. А. Половцов оставил такую характеристику министра государственных имуществ: «Бледный, прищурившийся, не имеющий ничего откровенного, тоже готовый ораторствовать, если вдруг видит в этом выгоду, представляет тип самого антипатичного и опасного бюрократа, полного зависти, подобострастия, низкопоклонства. Он постепенно продал Абазу с Лорисом, Игнатьева, при первой возможности навредит Толстому, Бунге и самому Победоносцеву, лишь бы то было выгодно ему, Островскому. Говорит он адвокатским красноречием, думая об одном, как бы добиться своего и напакостить противнику».

15

В 1884 г. был опубликован новый Университетский устав, вновь отменивший автономию высших учебных заведений. Все кандидатуры преподавателей должны были строго согласовываться с попечителями учебных округов и чиновниками Министерства народного просвещения. Ректор университета, деканы, профессора теперь не избирались, а назначались. Полномочия университетского начальства стали весьма ограниченными. Для поступления в университет от студентов требовалось представить справку о политической благонадежности. Плата за обучение существенно увеличилась, было введено обязательное ношение формы студентами.

16

Все случилось так, как предсказывал Половцов. Уже 5 февраля 1887 г. законопроект был рассмотрен в департаменте, 9 февраля – в общем собрании, а 12 февраля мнение меньшинства было утверждено императором.

17

Правда, с такой постановкой вопроса явно бы не согласился А. А. Половцов. 11 января 1883 г., оставшись больным дома, он записал: «Сижу целый день дома и занимаюсь многочисленными, чуть ли не ежеминутно получаемыми делами. Надо читать и распределять входящие бумаги, назначать дела на доклад, исправлять журналы и т. д., словом, быть центром и организатором движения совокупных дел Совета».

18

Богатство Половцова учитывалось при его назначении. О нем вспомнил Д. А. Толстой, который заметил государю, что состоятельный человек не будет ставить под сомнение права частной собственности, что регулярно делалось в царствование Александра II.

19

А. А. Половцов делал выписки из меморий для императора и, помимо этого, сообщал ему о ходе дискуссии на заседании Государственного совета. Эта информация была строго конфиденциальной. «Надеюсь, что вы бросаете эти листки в огонь?» – спросил государственный секретарь Александра III о судьбе подготовленных им бумаг. «Нет, я сохраняю все, что вы мне пишете, оно мне бывает полезным для справок, но никто этого не видит, бумаги эти лежат под ключом». Можно лишь порадоваться, что в итоге был сохранен уникальный источник, замечательно характеризующий деятельность Государственного совета и сам процесс законотворчества.

20

«Безобразовцы», «безобразовская клика» – группа придворных, участвовавших в коммерческих предприятиях в Корее и настаивавших на более агрессивной внешней политике России на Дальнем Востоке. Названа по имени статс-секретаря А. М. Безобразова (1853–1931).

21

Впрочем, далеко не все министры были трудоголиками. Например, министр внутренних дел А. Е. Тимашев не отличался деловыми качествами. Всю работу по министерству он перепоручил директорам департаментов. А сам, по воспоминаниям современников, предпочитал прогуливаться по Большой Морской улице и лепить замечательные статуэтки.

22

В бюрократической среде видели противостояние министров со своими сотрудниками даже тогда, когда его в действительности не было. Так, в декабре 1885 г. К. П. Победоносцев успокаивал М. Н. Каткова относительно направления Министерства юстиции под руководством Н. А. Манасеина. По мнению обер-прокурора Синода, следовало войти в положение нового министра: «Прежнее управление образовало целую банду заинтересованных чинов, с коей нужно бороться и борьба эта нелегкая». Впрочем, многие с Победоносцевым в данном случае не соглашались. Так, ближайший сотрудник Д. А. Толстого А. Д. Пазухин предполагал, и, видимо, не без оснований, что умный и волевой Манасеин просто «взял в плен» «слабую волю» обер-прокурора Синода.

23

Волостной суд был сословным. Он состоял из крестьян и судил их. Современники часто отмечали его неэффективность и некомпетентность. По словам А. А. Половцова, в этом суде «за стакан вина безграмотные мужики сделают что угодно». Министр юстиции Н. А. Манасеин так аттестовал это учреждение: «Волостной суд состоит из трех обыкновенно безграмотных мужиков при бесчестном писаре; хотя идет речь об улучшении волостного суда, но едва ли такому суду можно будет поручить что-либо, кроме мелких крестьянских, не касающихся других сословий, дел».

24

МВД фактически отказалось от разработки вопросов судебной реформы, полагая, что все это входило в сферу компетенции исключительно Министерства юстиции.

25

В 1890 г. было введено новое Земское положение, утверждавшее фактически сословный принцип выборов в земские органы. Вводилось отдельное представительство от дворянства, чего не было в Положении 1864 года. Крестьянство выбирало только кандидатов в гласные, которых утверждал в должности губернатор. Их численность в земских собраниях существенно сократилась. Губернатор теперь мог в значительно большей мере контролировать деятельность земств: отменять их решения, утверждать в должности руководителей органов местного самоуправления.

26

При этом далеко не все губернаторы соглашались с мыслью о необходимости децентрализации системы управления и предоставлении новых полномочий «хозяевам губерний». Так, по мнению А. В. Бельгарда, который в тот момент занимал должность эстляндского губернатора, дополнительные прерогативы не могли быть полезными, учитывая тот факт, что губернаторы в большинстве своем не могли должным образом распорядиться теми полномочиями, которыми и так располагали. «Децентрализация в общем порядке государственного управления и по моему мнению представлялась настоятельно необходимой, но она должна была бы начаться с децентрализации самой центральной власти и выразиться в разделении делопроизводства всеобщего государственного управления не по роду дел, а по районам, с выделением, конечно, в особый центральный орган всех вопросов законодательного характера, а также всех тех отраслей управления, которые связаны с прерогативами верховной власти и имеют общегосударственное значение».

27

В личной беседе с В. К. Плеве И. И. Янжул описал целую программу реформ, которая включала преобразования в области рабочего вопроса, высшего образования и правового положения евреев. По словам Янжула, министр внутренних дел в целом с ним соглашался, был готов к серьезным подвижкам по этим направлениям.

28

Практически о том же писал С. Ю. Витте А. Н. Куропаткину 19 августа 1904 г.: «С господином фон Плеве сделалось то, что должно было сделаться, и страшно то, что нигде это преступление не встретило соболезнования. Только послышался вздох облегчения и проклятия его памяти».

29

Эта как будто бы рациональная мера принесла серьезный вред экономике, ударив по торговому балансу России.

30

В этой связи А. А. Половцов вспомнил случай из царствования Николая I: «При Николае Павловиче, который был приверженец крутых мер, был в 1840 г. голод, и хлеб дошел до цены 45 руб. за четверть. Государю донесено было, что помещик Тамбовской губернии Шиловский имеет запасы и объявил, что станет продавать их, когда цена дойдет до 50 руб. Николай Павлович ограничился тем, что приказал обязать Шиловского подпиской, что ниже 50 руб. хлеба своего продавать не будет».