Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения - [2]

В настоящей работе не ставится задача исследования всех правовых вопросов, связанных с формированием и реализацией публичных заказов. Это невозможно априори в связи с большим объемом нормативно-правовой базы, обеспечивающей регулирование рассматриваемых отношений. Вместе с этим представляется необходимым рассмотреть наиболее важные и актуальные вопросы, отраженные в плане исследования, для выработки приемлемых решений в процессе построения федеральной контрактной системы России.

Глава I Понятие и сущность государственного (муниципального) заказа. Законодательство, опосредующее отношения по формированию и реализации государственного (муниципального) заказа

§1.1. Понятие государственного (муниципального) заказа в российском законодательстве и научной литературе

Государственный (муниципальный) заказ – экономический институт

Общая тенденция «экономизации» российского права, о которой писал А.Г. Быков, предполагает «включение экономических категорий и понятий в содержание правовых норм и оперирование ими».[20]

Не стала исключением и экономическая категория «государственный (муниципальный) заказ», которая была включена в российское законодательство и получила, наряду с имеющимся экономическим, также и юридическое значение.

Как отмечает Л.М. Давлетшина, данная категория в различных странах именуется по-разному – государственный заказ, государственный рынок, контрактная система во Франции или Федеральная контрактная система (ФКС) в США. Применительно к российским условиям наиболее широко распространен термин «государственный заказ».[21]

Государственный заказ, как указывает А.П. Алехин, применяется не только в регулировании экономики, но и в других сферах: в области науки, образования и т. д.[22]. Так, например, под государственным заказом на профессиональную переподготовку и повышение квалификации госслужащих совсем недавно понималось соответствующее задание[23], установленное Правительством РФ федеральным органам исполнительной власти в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на эти цели.[24]

Категория государственный заказ применяется также в сфере культуры и СМИ как инструмент идеологического воспитания граждан.[25]

Однако применение государственного (муниципального) заказа «не при регулировании экономики» не означает утрату этим институтом своей экономической природы. Другими словами, государственный (муниципальный) заказ на переподготовку специалистов – это тоже экономический инструмент, используемый, правда, не в экономике (в узком смысле слова), а в другой сфере – образовании. В связи с этим обозначение государственного заказа в качестве правового института[26], по нашему мнению, является ошибочным.

В широком смысле слова в понятие государственного заказа следует также включать муниципальный заказ[27]. Подобный подход обусловлен тем, что муниципальные закупки «со смысловой точки зрения это то же самое, что закупки государственные: и те, и другие осуществляются за счет общественных средств; и те, и другие направлены на удовлетворение общественных потребностей»[28]. В то же время мы понимаем, что в полном смысле слова «муниципальные заказы не являются государственными, поскольку муниципальные образования представляют собой форму местного самоуправления, а не государственную власть».[29]

Основанием разграничения государственного и муниципального заказа выступают одноименные формы собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ).

В литературе в связи с этим появилось понятие публичной собственности, являющееся общим для государственной и муниципальной собственности[30]. В то же время, как отмечает Е.А. Суханов, положение муниципальных образований, не являющихся государственными образованиями, как собственников, «строится по модели государственной собственности»[31]. Заметим, что аналогично выделению понятия «публичная собственность» в литературе и зарубежном законодательстве используются термины «публичные закупки» (public procurement, public purchasing)[32] и «публичные нужды».[33]

Понятие государственного (муниципального) заказа в российском законодательстве

Важную роль норм-дефиниций подчеркивал М.И. Байтин: «Их отсутствие в системе права лишило бы законодательство ясности, а процесс его применения сделало бы невозможным либо крайне затруднительным. Отсутствие определений ряда понятий в современном … законодательстве снижает эффективность юридических норм, вызывает отдельные коллизии в правоприменительной практике, находится в противоречии с требованием единства … законности»[34]. В то же время представляется опасной практика нормативного закрепления определений в тех случаях, когда этого явно не требуется.[35]

Без норм-дефиниций сложно представить себе регулирование многих отношений, в связи с чем представляется спорной точка зрения А.А. Ушакова, полагавшего, что определения, даваемые терминам в самом законе и тем более посредством нормативного толкования, только усложняют и загромождают законодательство.[36]

В настоящее время отсутствует законодательное определение государственного (муниципального) заказа, что квалифицируется некоторыми специалистами в качестве недостатка действующего законодательства.