Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах - [9]

г) способности к адекватной формулировке задачи.

Если при теоретическом распределении функций вопрос решается достаточно легко, то гораздо более сложной является проблема нахождения оптимального разделения ресурсов, затрачиваемых на указанные цели.

Различают децентрализацию и деконцентрацию в сфере бюджетного федерализма. В пользу деволюции и деконцентрации, как правило, приводится целый ряд аргументов.

Во-первых, передача прав принятия решений на более низкий уровень связана с тем, что местные органы способны более эффективно собирать информацию, необходимую для принятия управленческих решений.

Во-вторых, укорачивается путь ее движения, что снижает возможности ее искажения. Кроме того, устраняются встречные потоки денежных средств, которые неминуемо приводят к потерям общественных ресурсов.

В-третьих, деволюция позволяет повысить демократический контроль за принятием административных решений, поскольку повышается прозрачность процесса принятия решений и снижается риск неэффективного использования ресурсов. Чем меньшее число организаций, институтов задействовано в движении тех или иных общественных ресурсов, тем прозрачнее их окончательное распределение, при этом усиливается и легитимность решений.

В-четвертых, при большой гетерогенности системы деконцентрация позволяет лучше адаптировать процесс принятия решений к системе местных приоритетов. Преференции регионов, их внутренние приоритеты могут в значительной степени не совпадать друг с другом, особенно это усиливается в условиях региональной асимметрии: при существенных различиях по природно-климатическим условиям, уровню жизни, обеспеченности социальными благами, размеру доходов, многонациональности, конфессиональное™ и пр. Да и при решении одной и той же проблемы разные регионы нередко нуждаются в различных общественных благах либо их производство и доставка требуют разных затрат.

В-пятых, в условиях деволюции у регионов появляется возможность проведения эксперимента. Однако следует отметить необходимые условия любого эксперимента:

а) возможность достаточно точно оценить (измерить) его результаты;

б) способность определить, в какой степени результаты эксперимента определяются спецификой местных условий, а в какой степени могут быть обобщены;

в) ограниченность любого эксперимента во времени и, как следствие, необратимость результатов;

г) измеримость и очевидность реальной эффективности эксперимента, если его последствия удается сконцентрировать внутри замкнутой системы, т. е. при отсутствии глобальных внешних эффектов.

В-шестых, деконцентрация позволяет подобрать наиболее эффективные местные механизмы решения проблемы, адаптировать процесс принятия решения к местным условиям.

Можно указать на два безусловных доказательства эффективности децентрализации:

1) она целесообразна в отношении благ, выгоды от производства которых локализуются в пределах данной территории;

2) она эффективнее централизации, потому что население региона, как правило, более однородно с точки зрения потребностей и наличия ресурсов для их удовлетворения, чем население страны в целом. Централизация ресурсов эффективна в случае производства чистых общественных благ, выгоды от которых получает все население страны: охрана границ, строительство электростанций.

В целом деволюция должна в большей мере способствовать повышению эффективности оказания услуг на региональном и местных уровнях, мобилизировать местные ресурсы. С другой стороны, делегирование может быть действенным, если региональные правительства смогут разработать эффективные программы в национальных интересах (образование, здравоохранение). Центральное правительство при этом должно установить в целом, сколько может быть израсходовано, определить минимальный стандарт оказываемых услуг. Не всегда полная автономия субнациональных правительств может быть приемлема. Так, в Румынии законодательством в 1990-х гг. субнациональным правительствам гарантировалась бюджетная автономия. К сожалению, в Румынии существует большое число маленьких, бедных локальных правительств, не имеющих собственных ресурсов. Автономия не может быть приемлема для маленьких сельских местных бюджетов в отличие от богатых ресурсами городов. Так, в Российской Федерации можно наблюдать смешанные формы децентрализации (табл. 2.1). В сфере образования – деконцентрация и делегирование, в правоохранительных органах – делегирование и централизация.

Таблица 2.1

Формы децентрализации в России

Экономическая наука выделяет в категории федерализма новые проблемы, которые неизбежно возникают в любой государственной системе. Важнейшим качеством бюджетной системы страны с точки зрения как правовых установлений, так и экономического содержания является ее целостность. Ни один из уровней этой системы не может считаться важнее другого: каждому отводится своя роль и любой из них незаменим в едином механизме финансового обеспечения жизнедеятельности государства.

Во-первых, возникает проблема оптимального распределения прав собственности между уровнями государственной власти. Хорошо известно, что эффективное распределение прав собственности в традиционном рыночном обмене обеспечивается тогда, когда эти права четко специфицированы, имеют эффективные механизмы защиты, а трансакционные издержки взаимодействия близки к нулю. Проблема оптимального распределения ресурсов в общественном секторе является гораздо более сложной. Современное государство по своей природе далеко от контрактного, политический обмен отличается от рыночного в силу ряда обстоятельств, например неравноправия сторон, отсутствия добровольности сделок, объективной ограниченности прав собственности (в частности, их нельзя передать, сдать в аренду более эффективному собственнику и т. д.). Принятие решений относительно распределения прав и ответственности за общественные ресурсы является ареной демонстрации политической силы, поиска ренты, связано со сменой общественных приоритетов. Все это обусловливает необходимость и важность институционального подхода к решению данной проблемы.