Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах - [8]

К собственным ресурсам местных органов власти относятся те ресурсы, уровень которых контролируется ими в пределах, установленных действующим законодательством. Речь идет о ресурсах, источником которых является данная территория и которые взимаются с местных налогоплательщиков в виде местных налогов и платежей за товары и услуги либо представляют собой доходы от собственности. Категория собственных ресурсов не ограничивается только исключительно местными налогами, но включает в себя также другие, в некоторых случаях чрезвычайно важные источники финансовых средств местных органов власти. Это могут быть сборы и платежи, доходы, связанные с собственностью на землю, владением предприятиями, финансовыми активами, а также доходы от продажи акций, имущества, земельных участков и т. д.

Понятие собственных ресурсов не означает, что местные органы власти распоряжаются ими неограниченно. На практике такое является, скорее, исключением. Например, исключительно местные налоги в большинстве случаев являются обязательными налогами[2] , элементы которых определены законом; степень свободы местных органов власти ограничивается здесь их правом определять налоговую ставку, да и то в пределах, установленных действующим законодательством, как это делается в России применительно к транспортному налогу и налогу на игровой бизнес. Если говорить о свободе использования ресурсов, то следует отметить, что собственные налоговые доходы являются нецелевыми[3] , не считая исключительных случаев, касающихся очень незначительных сумм.

Что же касается платежей за предоставление местных общественных услуг, то обычно размеры сборов и платежей определяются местными органами власти произвольно. Впрочем, в некоторых странах их пределы устанавливаются на общенациональном уровне. Однако даже в отсутствие принудительных ограничений тарифов на услуги трудно предположить (хотя бы по чисто политическим соображениям), что местные органы власти выставляют пользователям счета, превышающие реальную стоимость услуги; на практике чаще происходит обратное.

Формально сборы и платежи могут и не относиться к целевым ресурсам. Тем не менее независимо от формы их поступления в местные бюджеты логично считать, что они должны использоваться для финансирования соответствующих услуг; действительно, основой выставления счета и его смыслом является связь между предоставленной услугой и платой за нее пользователем.

Что касается доходов от собственности и от продаж, то в отношении использования движимого и недвижимого имущества муниципальных образований также могут вводиться определенные ограничения и требования национального законодательства.[4]

Статья 9.3 Европейской хартии местного самоуправления гласит: «По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных налогов и платежей, ставки которых определяются органами местного самоуправления в пределах, установленных законом». Данная статья Хартии затрагивает специфический аспект децентрализации, в частности, право органов местного самоуправления на определенную степень свободы в установлении уровня местных налогов.

Сторонники такой позиции в первую очередь подчеркивают, что подобная свобода налагает на местные органы власти ответственность, заставляющую их принимать на себя определенные обязательства по предоставлению местных услуг.

Сама идея того, что право тратить средства и ответственность за финансирование должны быть возложены на один и тот же уровень власти, подразумевает необходимость для него отчитываться перед общественностью. Прозрачности расходования средств можно добиться только в том случае, если местные органы власти вынуждены финансировать свои расходы за счет собственных налоговых поступлений.

Деконцентрация предполагает децентрализацию министерств федеального правительства. Это создание региональных филиалов федеральных государственных структур. Деконцентрация с передачей определенной самостоятельности региональным отделениям дает определенную возможность принятия решений на более низком уровне.

Делегирование – это переходная форма между деволюцией и деконцентрацией. Региональные правительства ответственны за организацию определенных видов услуг и сервиса, т. е. происходит передача части полномочий и финансирования на более низкий уровень, но законодательные и нормативные вопросы остаются за центральным правительством.

Одной из ключевых проблем в теории и практике бюджетного федерализма является определение степени децентрализации при выполнении различными уровнями государственной власти своих задач. В первом приближении все функции, предписанные государству (аллокационная, распределительная, стабилизационная), должны распределяться между различными уровнями правительства с учетом возможности достижения Парето-эффективности, что, в свою очередь, зависит от следующих факторов:

а) наличия технических средств и информационных ресурсов для решения той или иной проблемы;

б) возможности достижения экономии на масштабе;

в) вероятности интернализации положительных внешних эффектов;