Годы в Белом доме. Том 1 - [23]

Несмотря на такого рода оговорки, я считал, что Центральное разведывательное управление укомплектовано преданными людьми и совершенно незаменимыми мужчинами и женщинами. Хелмс отлично послужил своей стране и президенту. Он заслужил большего, чем обвинения, которые омрачили завершение его карьеры на благо государства после 30 лет отличной службы.

Эти люди были командой нового президента, которых собрали вместе для формирования глобальной стратегии, они все это время стремились вытащить страну из войны, оставшейся им в наследство от предшественников. Члены кабинета впервые собрались 12 декабря 1968 года на встрече-знакомстве в гостинице «Шорхэм» в Вашингтоне. Это был предвестник того, что брифинги по конкретным проблемам, стоящим перед администрацией, проводятся не членами кабинета (назначенными всего лишь накануне), а помощниками президента, включая меня самого, которые были назначены в большинстве случаев более недели раньше. Смогли ли бы эти способные, проницательные, сильные люди сформировать сплоченную команду под чьим-либо иным руководством, никому не известно. Их сложный начальник предпочел манипулировать ими как разрозненными советниками, в то время как сам отправился в свое одинокое путешествие с системой выработки политики, которая сосредоточила всю власть в Белом доме.

Организационная работа

В своем радиообращении 24 октября 1968 года кандидат в президенты Ричард Никсон обещал «восстановить ведущую роль Совета национальной безопасности в планировании национальной безопасности». Он пошел дальше, объясняя «многие наши серьезные отступления за границей неспособностью или нежеланием преемников президента Эйзенхауэра использовать этот важный Совет». Когда новоизбранный президент объявил о моем назначении 2 декабря 1968 года, он разоткровенничался таким образом: «Д-р Киссинджер организовал то, что, как я полагаю, находится в процессе превращения в настоящее время в весьма волнующую новую процедуру, предусматривающую, что президент Соединенных Штатов Америки будет выслушивать не то, что именно ему хочется услышать…» Никсон не объяснил, каким образом я умудрился сделать все это за три дня, которые прошли с момента моего принятия назначения.

Я согласился с новоизбранным президентом по вопросу о важности восстановления механизма Совета национальной безопасности. Заявление, сделанное губернатором Нельсоном Рокфеллером 21 июня 1968 года во время его кампании за выдвижение его кандидатом в президенты, отражало мои взгляды:

«Не существует какого-то регулярного порядка работы персонала над выработкой решения; вместо этого по мере необходимости создаются специальные рабочие группы. Отсутствует координационный центр для долгосрочного планирования на межведомственной основе. Без внимания со стороны центральной администрации внешняя политика превращается в ряд разрозненных решений – ориентированных на урегулирование кризиса, на специальный случай и постфактум. Мы становимся заложниками событий».

Когда меня назначили, у меня не было в голове никакого организационного плана. Главной моей озабоченностью был большой бюрократический аппарат, так или иначе уже организованный, который имел тенденцию душить творчество. Он путает мудрую политику с гладким администрированием. В современном государстве бюрократия становится такой огромной, что очень часто больше времени тратится на управление ею, чем на определение ее целей. Сложные бюрократические структуры имеют стимулы к преувеличению технических сложностей и уменьшению масштабов важности политического суждения. Они предпочитают статус-кво, как бы он ни достигался, потому что, кроме однозначной катастрофы, статус-кво имеет то преимущество, что он хорошо знаком и что никогда невозможно доказать, что другой курс дал бы более превосходящие результаты. Мне казалось не случайным, что многие великие государственные деятели ввязывались в постоянную борьбу с экспертами в своих внешнеполитических службах, поскольку масштабы концепции государственного деятеля вступали в противоречие со склонностью экспертов к минимальным рискам.

Сложность современного правительства делает бюрократию весьма важной частью. Однако необходимость новаторства также создает потребность в определении целей, которые выходят за рамки административных норм. В конечном счете, отсутствует сугубо организационный ответ; помимо всего, это еще и проблема руководства. Средства организационного характера не могут сами по себе устранить пристрастие к ожиданию кризисов и уклонение от долгосрочного планирования. Мы устанавливаем перед собой задачу, состоящую в том, чтобы предпринять сознательное усилие по формированию международного окружения в соответствии, прежде всего, с концепцией американских целей, чем ждать, когда сами события навяжут нам свое решение.

Мой несчастливый опыт в качестве постоянного, но внештатного консультанта президента Кеннеди оказался бесценным. Тогда я узнал о разнице между советом и властными полномочиями. Государственное управление требует превыше всего наличия чувства нюансировки и пропорций, способности улавливать главное среди множества очевидных фактов, а также интуицию в отношении того, какая из многих вероятных гипотез будущего развития вероятнее всего окажется истинной. Обладание властными полномочиями является существенным фактором – сила, дающая право взять на себя ответственность за последовательность событий и выбор какого-то направления. Случайно человек со стороны может представить некую перспективу; но никогда он не будет иметь достаточно знаний для дачи рекомендаций по тактическим шагам. До моей работы в качестве консультанта у Кеннеди я, как большинство ученых, полагал, что процесс принятия решений представляет собой интеллектуальное действие и что надо только войти в кабинет президента и убедить его в правильности взглядов того или иного человека. Такое построение перспективы, как я вскоре понял, по-детски опасно, как, впрочем, и широко распространено. Разумеется, в нашей системе президент имеет полномочия принимать окончательное решение; у него есть больший простор в плане свободного выбора, по сравнению с главами исполнительной власти любого другого государства, – включая, возможно, даже Советский Союз. Однако график работы президента такой напряженный, что у него остается мало времени для абстрактных размышлений. Почти все его посетители являются просителями или ходатаями, а большинство их дел носит поистине правдоборческий характер – это именно то, что привело их в Овальный кабинет в первую очередь. В результате одной из самых трудных задач президента является выбор среди бесконечных доводов единственного, который звучит так же убедительно. Легкие решения не доходят до него, о них позаботятся на более низком уровне. В силу этого в процессе своей работы президент, за исключением случаев экстремальных кризисов, все больше и больше опирается в принятии решений на доверие, которое он питает к своим советникам. Он все больше ощущает бюрократическое и политическое давление на него; вопросы по существу имеют тенденцию сливаться в его мозгу с конкретными персоналиями, воплощающими в себе противоречивые соображения.