Европейское право - [52]

3) промежуточное положение между внутренней и внешней политикой ЕС занимают его мероприятия в области взаимоотношений с рядом островных территорий, находящихся под суверенитетом государств-членов (как правило, бывших колониальных владений), но не вошедших вместе с ними в состав ЕС – заморскими странами и территориями (Гренландия, Новая Каледония, Фолклендские острова и т. д.). Эта сфера деятельности ЕС, называемая ассоциацией с заморскими странами и территориями, предусмотрена в одноименной части Договора о функционировании ЕС, которая структурно расположена между правилами его внутри– и внешнеполитической деятельности: ч. 4 «Ассоциация с заморскими странами и территориями».

Столь широкий предметный охват компетенции ЕС не означает, что государства-члены уступили ему абсолютно все суверенные права в вышеназванных сферах. Объем полномочий, предоставленных ЕС, неодинаков в разных областях его ведения: от очень широкого, включающего весь комплекс законодательных, административных и судебных мер (например, в вопросах обеспечения свободы конкуренции на внутреннем рынке ЕС), до крайне ограниченного, сводящегося в основном к рекомендательным и поощрительным мерам (например, в области куль туры).

Такая неоднородность достигается за счет особого механизма наделения ЕС полномочиями, который был установлен еще в 1950-е гг. при учреждении Европейских сообществ и сохранился после вступления Лиссабонского договора в силу. Его сущность состоит во включении в упомянутые части и разделы учредительных документов специальных уполномочивающих статей, которые определяют, по каким конкретным вопросам, в каких целях, в каком порядке, через какие институты и посредством какого рода мер ЕС вправе осуществлять свое вмешательство в подведомственные ему сферы.

Иными словами, разные области общественной жизни переданы в ведение ЕС не целиком, а лишь применительно к отдельным их аспектам, прямо предусмотренным в уполномочивающих статьях Договоров. Например, по различным вопросам социальной политики, перечисленным в ст. 153 Договора о функционировании ЕС, последний вправе устанавливать только поощрительные меры и минимальные предписания. Одну их часть утверждают совместно Европейский парламент и Совет ЕС (например, в отношении условий труда), другую принимает единолично Совет ЕС (например, по вопросам социального обеспечения и социальной защиты работников). При этом во втором случае за представителями государств-членов в Совете ЕС сохранено право вето.

Уполномочивающие статьи учредительных документов ЕС именуются в европейской доктрине и судебной практике «правовыми базами» (фр. bases juridiques; англ. legal bases)[51]. Общее число «правовых баз» измеряется многими десятками и продолжает увеличиваться с каждой очередной реформой учредительных документов ЕС. Однако даже при подобном многообразии появляется риск того, что новые проблемы, возникающие в ходе европейской интеграции, окажутся не охваченными имеющимися «правовыми базами» и, как следствие, будут требовать все новых и новых поправок в Договоры.

Чтобы скорректировать эту жесткую схему, в учредительные документы ЕС изначально были включены специальные «статьи-лазейки» (термин неофициальный), закрепляющие дополнительные (резервные) полномочия ЕС. Данными полномочиями можно воспользоваться в случае отсутствия специальной уполномочивающей статьи («правовой базы») по конкретному вопросу. Подобные «статьи-лазейки» присутствуют и в новой («лиссабонской») редакции учредительных документов ЕС.

Одна из них уже упоминалась при характеристике содержания и структуры Договоров. Она содержится в главе «Сближение законодательств» ч. 3 последнего документа (глава 3 раздела VII «Общие правила о конкуренции, налогообложении и сближении законодательств») и позволяет ЕС осуществлять сближение законодательств государств-членов по любым вопросам, необходимым для нормального функционирования единого внутреннего рынка, – ст. 114 Договора о функционировании ЕС.

Указанная статья, однако, не может применяться к вопросам, затрагивающим налоги, свободное передвижение лиц, а также права и интересы наемных работников. Дополнительное сближение законодательств в этих вопросах может производиться на основании другой «статьи-лазейки» Договора о функционировании ЕС – ст. 115.

Наличие двух отдельных «статей-лазеек» обусловлено различием в порядке принятия решений на уровне ЕС: в первом случае (ст. 114) нормативные акты принимаются по процедуре с правом абсолютного вето Европейского парламента, но без аналогичного права вето у отдельных государств-членов, во втором случае (ст. 115) – при сохранении за представителями их правительств в Совете ЕС права вето, но с ограниченными (консультативными) прерогативами Европарламента.

Наиболее широкой по своему потенциалу из числа «статей-лазеек» является ст. 352, расположенная в последней части Договора о функционировании ЕС (ч. 7 «Общие и заключительные положения»)[52]. В своей новой редакции, установленной Лиссабонским договором 2007 г., ст. 352 позволяет ЕС принимать в контексте различных направлений его политики любые законодательные акты и другие меры, если они признаны необходимыми для достижения целей ЕС, а учредительные документы не предусмотрели специальных полномочий.