Всеобщая история государства и права. Том 2 - [42]

Руководители федеральных министерств были не только чиновниками, но и должностными лицами государственной исполнительной власти. При известных условиях они могли занять пост президента и взять на себя все его полномочия. Порядок этот был отрегулирован особым Законом о преемственности президентской власти (1886). Согласно ему, в случае каких-либо обстоятельств президента замещали поочередно вице-президент, государственный секретарь, министр финансов, военный министр, министр юстиции и т. д.

Конгресс

Деятельность Конгресса федерации в главном исчерпывалась его законодательными полномочиями, предоставленными Конституцией. Численный состав Палаты представителей определялся принятой в XVIII в. квотой избирателей: 1 депутат на 30 тыс. граждан штата; в 1793 г. в Палате был 101 депутат. В дальнейшем число колебалось в зависимости от количества населения. Законодательные права федерального Конгресса постоянно расширялись, опираясь на доктрину «подразумеваемых полномочий» в государственных целях, записанную в Конституции. Наиболее важным здесь стало создание Национального банка, на который было возложено проведение централизованной финансово-денежной политики.

Законодательная процедура в Конгрессе во многом повторяла стиль работы британского парламента. В первые годы предварительное обсуждение проходило во всей палате (т. н. «комитет всей палаты»). После 1-го чтения, ознакомительного, определялся особый редакционный комитет исключительно для составления предварительного текста законопроекта. Этот текст проходил постатейное 2-е чтение в Палате представителей. Затем проект печатали, и после этого он поступал на заключительное, 3-е чтение. Утвержденный законопроект направлялся в Сенат. При разногласиях двух палат выбирались особые группы для согласования. Голосование проходило различно: опросом, разделением (вставанием), путем особых лиц-счетчиков, поименным. До 1868 г. применялось и голосование письменными бюллетенями. Процедура работы Конгресса основывалась на многочисленных правилах, прецедентах и традициях законодательных собраний колониального периода и британского парламента. Свод этих правил и прецедентов был составлен лично Т. Джефферсоном на основании разных исторических и законодательных источников; в 1837 г. написанноеим «Руководство» было принято в качестве официального документа Конгресса.

Со временем в работе Конгресса все большую роль стали играть комитеты палат. Комитеты были постоянные — свои для каждой палаты, и временные, число которых зависело от обсуждаемых вопросов (так, в 1790-е гг. было до 350 таких комитетов). Первые постоянные комитеты стали создаваться сразу по организации Конгресса. В Палате представителей это были Комитет по выборам (своего рода мандатный) и Комитет внесения биллей, т. е. предварительного заслушивания законопроектов. В 1796 г. был образован один из важнейших впоследствии — Комитет путей и средств. По сути, это был комитет по государственным доходам и бюджетным рекомендациям правительству. В начале XIX в. образовались первые постоянные комитеты Сената: Комитет по рассмотрению внесенных биллей. Комитет по напечатанию законопроектов, Библиотечный и др. В основном это были внутренние сенатские комитеты для организации собственной работы. К 1816 г. существовало уже 11 специальных комитетов, ведавших отдельными направлениями законопроектной работы и взаимоотношениями с администрацией (иностранных дел, торговый, военный, милиции, морской, общественных земель, почтовый, юридический и др.). Число временных комитетов Сената доходило до 100 за два года.

Рост числа постоянных комитетов и их государственного значения составил важнейшую сторону изменений деятельности Конгресса в XIX в. К концу века насчитывалось уже 44 постоянных комитета Палаты представителей, 49 постоянных и 10 временных комитетов Сената и 3 объединенных. Существенно изменилось их значение для решений своей палаты и в целом для законодательной деятельности. Практически в комитетах предрешались все основные вопросы законодательства и политики. «Конгресс во время сессии — это представление для публики, — охарактеризовал работу американских законодателей будущий президент США В. Вильсон. — В то время как комитеты конгресса — это конгресс в действии». Члены комитетов Палаты представителей, как правило, назначались спикером на партийной основе либо с учетом стажа, длительности пребывания в том или другом комитете. В Сенате комитеты формировались более демократично — или голосованием, или назначением по собственной инициативе (ныне существующая практика сложилась к 1846 г.).

Конгресс, как и федеральная администрация, пребывал в столице — первоначально в Нью-Йорке, затем в Филадельфии (1790–1800). С 1800 г. резиденцией Конгресса стало здание Капитолия в Вашингтоне. Заседания Конгресса производили своеобразное впечатление: конгрессмены ели в залах заседаний, курили, сидели в шляпах, хотя выступающим перед палатами, даже министрам, следовало шляпы снимать. Не редкостью были случаи распития горячительных напитков, карточной игры в перерывах между заседаниями или даже во время обсуждений. Доступ публики на заседания был ограничен.