Сильное государство - [36]

Трудно быть оптимистом в вопросе о том, хватит ли вообще донорам терпения, чтобы сосредоточиться на построении мощного здания за счет действующих служб обеспечения, поскольку их представители обычно требуют явных результатов.

[Однако известен прецедент, позволяющий предположить, что такой подход возможен. В Вашингтоне существует квазиправительственная организация под названием Федеральный благотворительный фонд поддержки демократии (NED), созданный в 1970-х годах в помощь распространению демократии во всем мире. NED имеет очень скромный, по стандартам Вашингтона, годовой бюджет порядка 30 миллионов долларов (фискальный год 2002), часть которого распределяет непосредственно, а другую часть размещает в четырех смежных организациях, связанных с Демократической партией, Республиканской партией, Торговой палатой Соединенных Штатов и AFL-CIO. (Эти организации — Национальный демократический институт, Международный республиканский институт, Центр международного частного предпринимательства и Центр трудовой солидарности.) Модель помощи со стороны NED очень отличается от его более крупной и наиболее полномочной версии — USAID. NED и его 4 американских центра выдачи грантов распределяют деньги небольшими суммами в пределах от нескольких тысяч до нескольких сотен тысяч долларов прямо по крупным подразделениям зарубежных политических партий, неправительственных организаций, женских организаций, трудовых союзов, коммерческих организаций и других структур гражданского общества, которые обращаются к нему в поисках финансирования каких-либо специфических задач. Сам NED и его грантовые подразделения практически ничего не предпринимают; администрация занимается исключительно проверкой грантовых подразделений и стремится поддерживать в них дисциплину отчетности за осуществление задач, которые они должны решать. Эта модель распределения резко отличается от модели USAID и от моделей других международных агентств помощи, которые распределяют деньги соответственно более крупным проектам, часто насчитывающим сотни миллионов долларов, и создают большие инфраструктуры помощи внутри отдельных стран. USAID имеет плохую репутацию, так как потратил большие суммы на руководство и на сотрудников, занимающихся заключением контрактов — большинство их фирм базируется в США, и непосредственно в группы стран-клиентов поступает относительно малая помощь.

NED ни в коей мере не является совершенной моделью для масштабного строительства: спектр возложенных на него поручений слишком широк, а ресурсы чересчур малы, чтобы неограниченно вкладывать их в осуществление своей основной миссии. Его внимание в любом случае сосредоточено в большей степени на развитии политических партий и гражданского общества, чем на правительственных организаций, но он предлагает несколько основных принципов: локальные группы отвечают за планирование и осуществление своих проектов от начала до конца и получают ресурсы напрямую, не отвергая контроль со стороны внешнего фонда].

В двунаправленных агентствах, таких как Агентство по международному развитию США (USAID), проблему политизации помощи десятилетиями понимали правильно, но не воспринимали как готовую модель фиксированной помощи (Tendler 1975). Правительства, которым предстоит принять помощь, не контролируют все переменные, обуславливающие доступные измерению улучшения при осуществлении проекта. Можно реформировать сеть телевидения и связи, но не государственную нефтяную компанию, сосредоточиться на фискальной политике, но не на общественном образовании. Реальная форма может существовать без проявлений в показателях общего преобразования. Если одни методики работают, а другие — нет, доноры постараются противостоять сильному соблазну откатиться назад, к менеджменту реформы на микроуровне.

Общественные науки долго мечтали о превращении исследования человеческого поведения в подлинную науку путем продвижения от простого описания к строгим моделям причинности с нетривиальной прогностической ценностью, основанным на строгом эмпирическом наблюдении. Такой проект можно быстрее всего реализовать в ряде сфер человеческого поведения. Рынки вполне пригодны для подобного анализа, и именно поэтому в конце двадцатого века экономика явилась королевой общественных наук. Но организации представляют собой сложный случай. Индивиды внутри организаций стараются соблюсти свой узкокорыстный интерес, и относительно той степени, в какой они им это удается, методология индивидуализма экономистов дает гениальное видение. Нормы и социальные связи влияют на индивидуальный выбор в организациях в значительно большей степени, чем на рынках. За стремление быть более «научной», чем это позволяет дисциплине ее содержание, на деле придется заплатить нашей слепотой к реальным сложностям общественного администрирования в том виде, в каком оно практикуется в разных обществах.

Глава 3. СЛАБЫЕ ГОСУДАРСТВА И МЕЖДУНАРОДНАЯ ЛЕГИТИМНОСТЬ

В первых двух главах я анализирую проблемы слабых государств, а также проблему отсутствия или неадекватности политических институтов в национальных государствах, что является существенным тормозом экономического развития отдельных бедных стран. Данный факт становится важной проблемой и на международном уровне в целом. Принципы суверенитета и неприкосновенности национального государства, являющиеся основой Вестфальской системы, фактически разрушены и, по существу, сегодня не соблюдаются, поскольку то, что происходит внутри отдельных государств — в их внутреннем управлении, — часто оказывает большое влияние и на жизнь других членов международного сообщества. Но кто имеет право или законное основание нарушать суверенитет другой страны и во имя каких целей? Не зависит ли сама международная легитимность от существования суверенных государств и их силы? Если зависит, то не противоречит ли этому нарушение суверенитета другого государства? В данной главе я анализирую именно такой круг взаимозависимых проблем.