Сильное государство - [17]

Противоречие в донорской политике заключается в том, что внешние доноры хотят не только повысить внутреннюю способность государства обеспечивать особые виды обслуживания, такие как ирригация, здравоохранение и начальное образование, но и на практике обеспечить все виды социальной помощи всем нуждающимся. Вторая цель почти всегда достижима, потому что побудительные мотивы доноров налицо. В то время как многие доноры верят в то, что можно работать над достижением обеих целей одновременно, в действительности прямое обеспечение обслуживания почти всегда подтачивает способность местных правительств обеспечивать социальную помощь населению по завершении программы помощи.

Например, все согласны, что программа, цель которой — обеспечение антивирусным препаратом всех больных СПИДом в африканских странах на юге Сахары, обязательно должна быть проведена в жизнь. Некий внешний донор имеет два возможных подхода к лечению. Он может действовать только через жителей стран региона, участвующих в работе инфраструктуры здравоохранения, расширяя их круг привлечением чиновников, врачей и других работников здравоохранения и предоставляя правительству задействовать собственные огромные ресурсы. Другая возможность — посредством внешних участников программы распространения лекарств самостоятельно и напрямую обеспечивать врачей и других работников здравоохранения лекарствами и, что гораздо важнее, пользуясь административной возможностью, обеспечивать работников здравоохранения из сельских районов. Действуя через местное правительство, следует понимать, что неизбежно будет охвачено меньшее количество жертв СПИДа. Национальная инфраструктура здравоохранения может оказаться фиктивной, некомпетентной или в высокой степени коррумпированной, лекарства могут быть разворованы, документация — отсутствовать (записи не хранят), а донорские фонды — истощиться в руках чиновников раньше, чем попадут к нуждающимся в помощи. Организовывая эту деятельность напрямую, имеют целью добиться гораздо более эффективной работы людей, обеспечивающих заботу о здоровье. Но когда предоставление помощи извне обходится без местного правительства, его (правительства) функция — не столько помогать провиантом, сколько поддерживать связь и координировать свою деятельность с зарубежным донором. Местные чиновники получают вредный навык, который никогда не даст им возможности действительно решать проблемы здравоохранения, и мы часто видим, как эти люди отдают эту деятельность в руки зарубежного донора. Разница в возможностях местного правительства и зарубежного донора почти всегда огромна, но как правило подразумевает, что участие последнего будет маргинализировано в последующих решениях о дальнейшей реализации проекта.

Несмотря на усилия международных финансовых институтов (равно как и Всемирного банка) приглашать в задуманную программу влиятельных местных участников, проблема потенциального вреда не может выявиться, пока доноры не сделают отчетливый выбор, показав, что развитие в государстве способности к созданию учреждений их главная задача, более важная, чем предположительное обеспечение способности к обслуживанию. Свойственные большинству доноров побудительные мотивы обычно не препятствуют этому. Держатели основных средств для программ помощи хотели бы видеть обработанными максимальное число пациентов и не хотели бы, чтоб их деньги шли местным чиновникам, даже если это те чиновники, которые должны долгое время обеспечивать медицинское обслуживание населения. Правильный упор на способности к созданию учреждений есть иная форма той «жесткой любви», которая, подобно условиям получения кредита, очень тяжела для доброхотов, желающих все-таки довести дело до конца. Наше желание втиснуться в определенный промежуток времени есть лицемерное желание показать значимость способности к созиданию и необходимость прекратить перекладывать задачу создания системы государственных учреждений на плечи внешних доноров.

Как показано в 3-й главе, эта проблема, когда внешние силы успешно справляются с построением национального государства, как бы действуя на расстоянии вытянутой руки, не только не уходит, но даже стала более широкой. Международное сообщество знает, как снабжать правительственную систему обслуживания населения, то есть хорошо знает, как создавать независимые местные системы иституций.

Известно, что правительства в развивающихся странах часто чересчур успокаиваются и выходят за пределы своих полномочий, пытаясь довести дело до конца. Но для большинства развивающихся стран более необходимо увеличивать базовую силу своих государственных учреждений, чтобы снабдить их такими внутренними функциями, которые могут обеспечить только правительства. Проблема «как сделать у себя Данию» одна из тех, которые возможно решить лишь для очень немногих стран. Помехи тут не познавательного характера: мы знаем, вообще говоря, чем эти страны отличаются от Дании, и должно существовать некое решение, имеющее характерные датские черты. Проблема заключается в том, что отсутствуют политические намерения сделать всё это из-за низкой потребности у местного населения на улучшение.