Рынки власти. Административные рынки СССР и России - [32]

Субординационные связи в представительской ветви определялись отношениями между председателем исполкома и его заместителями, а также начальниками отделов и управлений. В то же время депутаты областного Совета, члены постоянных комиссий и их председатели номинально обладали представительской властью: их коллегиальные решения были обязательны для исполнения функционерами представительского аппарата. Однако из-за того, что функционеры аппарата в то же время были и депутатами (и членами постоянных комиссий, и их руководителями), возникала весьма неопределенная ситуация консолидации исполнительской и представительской власти у функционеров административно-исполнительской ветви. Выборные лица, выдвигающие и принимающие законодательные инициативы, обязаны были по должности их исполнять.

Координационные связи в представительской ветви были организованы как заседания исполкома областного Совета и его постоянных комиссий. Однако совмещение выборных и исполнительских должностей приводило к тому, что координирующие органы просто одобряли решения, принимавшиеся этими же функционерами, но в другой роли.

В контрольной ветви власти областного блока точно так же, как и в административной ветви в целом, можно было выделить линию организаций союзного и республиканского подчинений, таких как прокуратура, народный суд, народный контроль, Государственный арбитраж, представленные вполне самостоятельными областными подразделениями. Министруктура в этом случае аналогична республиканскому и союзному уровням. Контрольный орган возглавлял первый руководитель (областной прокурор, председатель народного суда, государственный арбитр, председатель комитета народного контроля), которому были подчинены первые заместители и заместители.

Опишем координационные связи в системе управления областью в целом. Высшим координирующим органом управления являлся Совет народных депутатов, который на своих сессиях и заседаниях направлял деятельность административно-исполнительской, контрольно-исполнительской и собственно представительской ветвей. Однако у Совета народных депутатов, как правило, не было возможности направлять деятельность руководителей предприятий и организаций и контрольных органов общесоюзного и республиканского подчинения (хотя обычно эти руководители были членами областного Совета).

Можно сказать, что для представительского управления реальность государственного устройства как бы раздваивалась на управляемую им и на то, что управляется более высокими уровнями иерархии. Можно даже предположить, что формирование административно-исполнительской и контрольно-исполнительской ветвей во многом было связано с борьбой областей как субъектов управления с государством за толику власти над собственной территорией. В результате области и края как бы присвоили себе (отняв у административной ветви) отдельные виды производства и ведомственного контроля, а также значительную часть институтов распределения.

Представительская ветвь, осуществлявшая контроль за административно-исполнительской и контрольно-исполнительской, - вот, собственно Советская власть в областном блоке макроструктуры. Эта власть имела собственное производство, институты распределения и собственные законы, соблюдение которых она контролировала через ведомственные контрольные службы.

В этих условиях была уникальна координирующая функция политической ветвь управления. Бюро обкома партии - единственный координирующий орган, интегрировавший административную, представительскую (с ее модификациями) и контрольную ветвь в единую систему управления областью. Политическая ветвь единственная из всех, которая сохраняла инвариантную министруктуру и прямые связи с высшими уровнями управления. Это давало возможность политическим руководителям подчинять интересы предприятий и организаций союзного и республиканского уровня интересам территорий. В состав бюро обкома партии входили секретари обкома, некоторые заведующие отделами, руководители представительской ветви, комитета народного контроля, руководители главков или особо крупных предприятий союзного и республиканского подчинений. Решения этого координирующего органа управления были обязательны для исполнения под угрозой исключения из партии.

Бюро парткомитета и исполком Совета осуществляли оперативную координацию деятельности ветви управления, в то время как пленумы парткомитета и сессии Советов народных депутатов координировали управления в более длительные промежутки времени. Они собирались два раза в год и определяли перспективу и цели социально-экономического развития территории. Стратегически наиболее важным координирующим органом управления выступала партийная конференция, определявшая состав партийного комитета и решавшая задачи, которые не могли быть поставлены в рамках текущей деятельности системы управления.

Уровень "Город"

Для городского уровня были характерны общие с областью особенности: шесть ветвей власти, те же формы субординации и координации, согласования деятельности предприятий и организаций союзного, республиканского и областного подчинений с интересами города. При общем сходстве проблем, они различались у городов разных типов. Статус столицы СССР, республики, области создавал для города неоднозначную ситуацию, когда городские ветви власти оказывались так или иначе подчинены центральным органам управления страной, республиканским или областным системам управления. В связи с этим возрастала роль координационных органов. В городах районного подчинения, центрах сельских административных районов возникала парадоксальная ситуация, связанная с существованием двух координирующих органов управления, имеющих одинаковый статус. Сельский административный район координировался РК КПСС, город - ГК КПСС. Это вызывало определенные противоречия между ними.