Россия в глобальной политике. Новые правила игры без правил (сборник) - [49]

«Всеобъемлющий обзор» был встречен острой критикой и обвинениями в искусственности привязки стратегии к военному строительству и бюджету. Основные претензии заключались в том, что обзор диктовался определенным ранее уровнем сокращения военных расходов и не обеспечивал «стандарта двух крупных региональных войн». Один из оппонентов Эспина – сенатор-демократ Сэм Нанн, говоря о будущих сокращениях, заявил, что «цифры взяты с потолка». Однако администрация Клинтона посчитала «Всеобъемлющий обзор» настолько удачным, что в 1996 г. была введена законодательная норма, обязывающая министра обороны публиковать подобный документ каждые четыре года. Так родился институт четырехлетнего обзора оборонной политики.

В соответствии с законом, ЧООП должен иметь глубину планирования в 20 лет и определять согласованную со стратегией национальной безопасности стратегию обороны, а на основе последней – структуру ВС и ключевые направления военного строительства. Обзор готовится в тесном сотрудничестве с председателем КНШ и специально созданной для каждого конкретного ЧООП Комиссией по вопросам национальной обороны (десять гражданских экспертов, восемь из которых назначаются руководством профильных комитетов Конгресса, а два сопредседателя – министром обороны).

Первый ЧООП появился в 1997 г. и положил начало процессу трансформации ВС после десятилетних «закупочных каникул» (procurement holiday). Документ обрисовал обновленную стратегию и три варианта структуры ВС. Одна предполагала сохранение существующей структуры для реагирования на имеющиеся угрозы, другая – резкое ее сокращение и скорейшую трансформацию ВС для противодействия угрозам перспективным. Третий вариант, поданный как оптимальный, предусматривал поиск баланса между статус-кво и трансформацией.

С учетом вышеупомянутой критики приняли специальную поправку, в соответствии с которой рекомендации ЧООП должны быть независимы от действующего военного бюджета. Напротив, именно обзор определяет стратегию обороны, а также ресурсы, необходимые для ее реализации «на низком или среднем уровне риска». Если средства, заложенные в действующих бюджетных планах, недостаточны, то ЧООП указывает на необходимые дополнительные ресурсы.

ЧООП-2001 был принят спустя менее месяца после атак 11 сентября и отражал растерянность военно-политического руководства. В документе не содержалось четкой увязки стратегии с конкретной структурой ВС и планами военного строительства. Обзор исходил из достаточности существующих ВС и определял переход к т. н. планированию «исходя из способностей» (Capabilities-Based Programming). Подход подразумевал не противодействие конкретным потенциальным угрозам, а достижение такого уровня технологического превосходства, который обеспечил бы возможность отражения любой будущей угрозы. Как отмечал эксперт корпорации РЭНД Пол Дэвис, Пентагон стремился овладеть способностью противодействовать любому противнику, «даже вторжению инопланетян». Таким образом, ЧООП-2001, по сути, не предусматривал приоритетов и не допускал компромиссов, связанных с ограниченностью ресурсов.

Обзор 2006 г., подготовка которого велась дольше обычного, также носил общий характер и отстаивал идею сохранения существующей структуры вооруженных сил в условиях глобальной войны с терроризмом. Документ признавал имеющиеся ВС достаточными, но уже в 2007 г. Джордж Буш-младший объявил о резком увеличении численности армии (сухопутных сил) и корпуса морской пехоты (КМП) для наращивания присутствия в Ираке. Администрация Буша предлагала увеличить к 2011 г. численность армии до 547400 военнослужащих действительной службы, а КМП – до 202 тыс., в то время как ЧООП-2006 определил эти показатели на уровне 484400 и 175 тыс. соответственно. Пример демонстрирует несовершенство обзора – при законодательно установленной двадцатилетней глубине планирования отметки документа-2006 сохранили актуальность лишь около года.

Наконец, судьба ЧООП-2010 оказалась едва ли не печальнее, чем у его предшественника. Реальная программа Пентагона была изложена в 2009 г. в статье министра обороны Роберта Гейтса «Сбалансированная стратегия» (журнал Foreign Affairs). Гейтс подчеркнул необходимость искать оптимальное соотношение между текущими и перспективными угрозами в условиях ограниченных ресурсов, выступил за отход от планирования «исходя из способностей» и стремления к абсолютному доминированию во всех сферах. ЧООП-2010 ответов на сложные вопросы, стоящие перед американским военно-политическим руководством, не дал.

В 2011 г. Пентагон начал процесс «всестороннего обзора», целью которого был поиск путей «стратегически обоснованного» сокращения военных расходов. Результатом стала публикация в начале 2012 г. Стратегического руководства по вопросам обороны (СРВО-2012), заменившего действующий ЧООП-2010. Подобное случалось и ранее – в 2005 и 2008 годах. Пентагон публиковал две версии Национальной стратегии обороны, опиравшиеся на ЧООП-2001 и ЧООП-2006 соответственно.

Изобилие сменяющих друг друга ЧООП и сопутствующих документов, их неспособность обеспечить адекватное планирование даже на четырехлетний период стали причиной резкой критики всего института обзоров. Дорогостоящие ЧООП стремились «объять необъятное», не соответствовали многим законодательным требованиям. В разное время звучали призывы отказаться от этой формы стратегического планирования в пользу более конкретных обзоров по приоритетным темам. В 2013 г. даже появились слухи о том, что ряд конгрессменов рассматривают возможность упразднения четырехлетнего обзора, если версия 2014 г. не оправдает возложенных на него надежд.