Повседневная жизнь британского парламента - [93]
Прошлое все еще хранит свой отпечаток на процедуре предоставления парламентом «средств и ассигнований», хотя королей и их министров теперь сменил кабинет. Сегодня инициатива в отношении государственных расходов и увеличения или снижения налогов исходит от кабинета. Парламент может отказаться предоставить — полностью или частично — деньги, требуемые кабинетом, то есть он может отклонить налоговые предложения правительства или понизить ставку налога, но ни оппозиция, ни рядовые депутаты от любой партии не могут выступить с предложением увеличить налог или ввести новый, вынеся его на рассмотрение и голосование парламента. Депутаты не могут вносить и собственных законопроектов, подразумевающих существенное увеличение государственных расходов.
Парламент не участвует в общем планировании государственных расходов и распределении налогообложения, если не считать возможности для депутатов высказать свое мнение в ходе дебатов или «правительственного часа». Он может вносить постепенные изменения, но и только. Можно было бы сделать гораздо больше, чтобы улучшить изучение парламентом государственных финансов, хотя уже были предприняты кое-какие важные шаги для оптимизации процедуры, проведения более дельных и лучше спланированных дебатов, а палата общин и ее специальные комитеты стали получать больше информации. Процедура по-прежнему опирается на традиции прошлого. Все бразды правления держит в своих руках правительство, если за его спиной — парламентское большинство; оно решает, сколько потратить и каким образом, какие налоги ввести, чтобы покрыть эти расходы. Палата общин не может изменить правительственные планы расходов, чтобы, скажем, потратить меньше на оборону и больше на здравоохранение и образование. Правительство даже может оказаться в проигрыше после дебатов по Белой книге государственных расходов, но при этом не изменить своей стратегии, попросту проигнорировав результат голосования. Лорд Барнетт (бывший главный секретарь министерства финансов) с грустной иронией рассказывал о своей работе в министерстве: когда правительство лейбористов проиграло голосование по Белой книге 1976 года — «это уже некоторым образом вошло в привычку из-за воздержания некоторых членов правительственной фракции». Оппозиция проголосовала против Белой книги государственных расходов, что случалось довольно часто, а некоторые из депутатов правительственной фракции воздержались по той причине, что предлагаемые расходы на оборону слишком высоки; перевес голосов был столь невелик, что нескольких воздержавшихся оказалось достаточно, чтобы провалить голосование. Позже правительство изменило свои планы расходов, но не из-за результатов голосования, а в связи с экономической обстановкой.
У парламента есть много способов отслеживать финансовую политику правительства: представление проекта бюджета, голосование по проекту, законопроект о Государственном фонде, законопроекты об ассигнованиях и, разумеется, дебаты по бюджету. На практике все это сводится только к праву покритиковать, используемому в основном оппозицией. Обсуждение бюджета — самое привычное дело, однако финансовые дебаты этим не ограничиваются.
В марте-апреле каждого года, после нескольких недель обдумывания стандартной ставки подоходного налога и прочих мер, министр финансов выходит из дверей дома № 11 на Даунинг-стрит с красной коробкой, в которой находится речь о бюджете, и отправляется с ней в палату общин. Она всегда строится по той же схеме: обзор национальной экономики, расчеты возможных доходов и расходов в грядущем финансовом году и план увеличения налогов для их покрытия.
Содержание речи о бюджете практически не менялось за последние двести лет. Депутат Джон Уилкс писал в 1777 году, что в этой речи министр излагает палате свое мнение «о положении финансов в королевстве, отчитываясь о разных суммах денег, за которые проголосовали в ходе сессии, о предлагаемых им способах увеличить денежные поступления, о непременных и вероятных расходах за год, о новых налогах и в целом о доходах и ресурсах империи». Происхождение бюджета несколько неясно; похоже, он был введен как часть финансовых реформ Генри Пелэма, поскольку первое упоминание о нем содержится в дневнике сэра Дадли Райдера от 5 февраля 1753 года в таких загадочных словах: «Пелэм открыл свой бюджет» — хотя он сделал это как лидер палаты, а не министр финансов. Этим термином первоначально обозначали только речь министра о состоянии государственных финансов в начале финансового года, то есть на Благовещение (после перехода на новый календарь в 1754 году этот день приходится на 6 апреля).
В XVIII веке парламент ожидал от канцлера разъяснений по поводу соотношения доходов и расходов вместе с налогами, займами и лотереями, предусмотренными для их покрытия; об этом можно судить по словам знаменитого парламентария Эдмунда Бёрка. Он раскритиковал решение лорда Норта продолжать свою бюджетную речь, не узнав полной величины расходов на армию: «Открывать бюджет, не имея полного отчета о дебете и кредите для представления его на изучение тем, кто должен его принять, неверно, беспрецедентно и ошибочно». Лорд Норт возразил, что идет война. Это, вероятно, стало для него оправданием, потому что даже во время Второй мировой войны палата общин давала согласие на ассигнование паушальной суммы расходов (без четкого определения деталей ее расходования), поскольку было невозможно определить объем и цель расходов, определяемых лишь в общих чертах сметными предположениями, не раскрывая военных планов.
