Петербургская социология сегодня – 2015. Сборник научных трудов Социологического института РАН - [170]
Институт местного самоуправления – один из самых многострадальных в российском обществе. Такое количество реформ и мелких изменений, пожалуй, не пережил ни один другой. Было три крупных волны преобразований, отмеченных принятием федеральных законов или целевых программ, ни одна из которых до конца не была реализована[48]. Организационно структура уровней власти практически не изменилась, по сути она воспроизвела себя полностью, изменились лишь названия. Например, взаимодействие района и сельского поселения в настоящий момент складывается в следующую схему, мало отличающуюся от схемы взаимодействия в советский период времени (см. табл. 1 и 2). Содержательные изменения на уровне законодательства огромны: заявлены разграничения функций на всех уровнях представительной и исполнительной власти, а также финансовая самостоятельность самоуправляемых территорий. Что же изменилось в деятельности органов местной власти, если рассматривать не многочисленные законодательные инициативы, а реальное положение дел, актуальные практики администраций сельских поселений, и если для сравнения брать не идеологическую константу, а обратить внимание только на принципы работы сельских и районных советов советского периода?
Таблица 1
Структура советской аграрной институциональной системы
Таблица 2
Структура современной аграрной институциональной системы
Органы территориального управления всегда являлись важнейшим институтом российской аграрной системы. Через них государство осуществляло контроль данной сферы как с точки зрения экономических результатов, так и в части контроля за сельским социумом. «Советская аграрная институциональная система состояла из трех институтов: колхоз/совхоз, личное подсобное хозяйство и сельскохозяйственный район (бывший уезд) как объект территориального управления… На самом деле реальным государственным поместьем-предприятием был сельский район, во главе которого стоял первый секретарь райкома, объединявший в себе функции и наместника центральной власти, и управляющего государственным районным предприятием» (Ефимов, 2009: 93). В результате безостановочного нормотворчества, преследующего цели централизации власти на более-менее контролируемых уровнях, к настоящему моменту почти полностью воспроизведена именно советская по структуре система разделения полномочий между ветвями государственной и публичной власти, когда районный масштаб является основным, а местное самоуправление в форме ли советов народных депутатов, как во времена СССР, или муниципальных депутатов, как сейчас, является лишь фикцией, удобной и неработающей идеологической ширмой. Сколь бы ни были местные депутаты заинтересованы в развитии своей территории, их мнение, запросы населения не могут влиять на утвержденные бюджеты поселений, их структуру и наполнение. Бесправность и виртуальность низового уровня управления заставляет население добровольно делегировать свои нужды на более высокий уровень. Как отмечают главы администраций, «все через район практически идет»; «вертикаль власти, конечно, всегда существует ― через район, а потом уже в область».
За прошедшие годы ни экономическая, ни политическая база органов местного самоуправления никак не укрепилась. Наличие финансовых средств и прав распоряжения ресурсами местности одно из главных условий самостоятельности органов местной власти, независимости от влияния, а также давления районной или областной администрации. Однако постоянным трендом государственной политики в области местного самоуправления стало отсутствие условий финансового самообеспечения территориальных органов власти для выполнения ими законодательно закрепленных функций. По словам наших информантов, «полномочий много». «Были бы они подкреплены финансами. Полномочия – деньги»[49]. Все обследованные сельские поселения оказались финансово несостоятельными: «вот если 5 200 000 всего бюджет, и вот только около 800 000 ― это наш собственные доходы»; «доходов, к сожалению, у нас мало. Вот из девяти миллионов, где миллион триста ― это доход. Основная статья доходов ― это у нас было налог на доходы физических лиц. Подоходный налог, одним словом». Сельские поселения свои бюджеты формируют преимущественно из части подоходного налога жителей поселения, части налогов на прибыль зарегистрированных на их территории предприятий и земельного налога. Но предприятий на селе практически нет, кроме тех сельскохозяйственных, которые сумели выжить в сложных экономических условиях, и совсем незначительного числа предприятий торговли. Есть еще лесной комплекс, однако чаще всего его организации зарегистрированы в районных или областных центрах.
Р.: Вот если бы кто спросил: «Какое у вас градообразующее предприятие»? Ну, нет такого, которое бы увеличивало бы… и строило экономику нашего поселения. (№ 78, глава администрации, ж., 42 г.)
Р.: Ну, у сельхозпредприятия какие доходы. Я это как бы не считаю, и даже во внимание особо не беру. (№ 76, глава администрации, ж., 46 л.)
