Невоенные рычаги внешней политики России. Региональные и глобальные механизмы - [34]

Экономические санкции являются инструментом политики, призванным обеспечить достижение нескольких непротиворечивых целей внешней политики и политики национальной безопасности [59] . Как правило, санкции вводятся не в интересах внешнеэкономической политики, а как исключение из нормальной внешнеэкономической политики для достижения определенных политических целей. Можно утверждать, что санкции являются некой антитезой нормальной внешнеторговой и внешнеэкономической политике.

Важным свойством экономических санкций является то, что они являются лишь инструментом внешней политики, но никогда не становятся ее воплощением. Это соображение очень существенно при оценке эффективности санкций: как таковые санкции могут возыметь тот или иной эффект, однако оценивать следует не их эффективность, а эффективность политики, частью которой они являются. Утверждения о неэффективности экономических санкций, часто встречающиеся в литературе и политических заявлениях, сами по себе не имеют смысла, поскольку их авторы часто путают оценки инструментальной эффективности санкций с оценками эффективности той или иной политики.

Экономические санкции являются одним из инструментов, имеющимся во внешнеполитическом арсенале государства, и, как любой инструмент, они могут быть более или менее применимы в конкретной ситуации. Следовательно, необходимо выработать некие критерии инструментальной эффективности экономических санкций при решении внешнеполитических задач.

Очевидно, что критерии эффективности применения экономических санкций должны соотноситься с политическими целями их применения. В этом-то вопросе и наблюдается самая большая неразбериха. Нередко эффективность санкций оценивают на основе очень широко и нечетко сформулированных политических задач, что делает оценку попросту невозможной. Действительно, трудно рассчитывать на фундаментальное изменение политики страны – объекта санкций в результате введения против нее торгового эмбарго, применение подобных критериев оценки почти неминуемо приводит нас к выводу об общей низкой эффективности санкций. Чтобы избежать подобной ловушки, следует иметь в виду следующее.

Во-первых, применение санкций может привести к достижению лишь инструментальных результатов: предотвращению перемещения ценностей, уже находящихся под юрисдикцией страны – инициатора санкций; сокращению объема твердой валюты, поступающей в распоряжение страны – объекта санкций и ее изоляции от потоков международной торговли. Перечисленные результаты санкций могут служить в качестве внешнеполитических активов для переговоров со страной-объектом, но не являются целями внешней политики как таковой.

Во-вторых, нередко действенность санкций оценивается в статике, как будто бы объявленные цели санкций не меняются с течением времени. Во внешнеполитической практике, как правило, наблюдается обратное: введение санкций преследует решение нескольких внешнеполитических задач и в зависимости от обстоятельств акцент на важности решения той или иной задачи меняется.

В-третьих, при оценке эффективности экономических санкций многие эксперты поддаются соблазну использовать публично заявленные цели санкций в качестве критериев их успеха. На деле применение санкций зачастую преследует больше внешнеполитических целей, чем объявлено официально, и заявленная цель введения санкций отнюдь не является главной. Например, введение США экономических санкций против Кубы не только преследовало больше целей, чем было заявлено, и было в основном нацелено на решение задач внутренней политики США и ликвидации политического «диссидентства» в Латинской Америке, но и в разные периоды имело различные приоритеты.

Таким образом, оценка эффективности применения санкций для решения внешнеполитических задач остается проблемой и осуществляется в основном на интуитивном уровне. Единственные количественные критерии, которые могут использоваться для оценки эффективности торговых санкций, – изменение объема товарооборота страны, находящейся под санкциями, и динамика изменения ее золотовалютных резервов. Такую статистику можно получить из многих международных источников, в том числе МВФ, но и она не является всеобъемлющей.

В заключение следует отметить, что введение торгово-экономических санкций не всегда является идеальным политическим решением и имеет больше шансов в достижении результата при соблюдении следующих условий:

• ставится политическая задача сравнительно небольшой корректировки политики страны – объекта санкций;

• используются одновременно и торговые, и финансовые санкции. У страны – субъекта санкций должны быть технические возможности по вмешательству в финансовые потоки;

• страна – объект санкций не обладает серьезной политической поддержкой третьей стороны;

• экономика страны – субъекта санкций существенно (не менее чем в 10 раз) превосходит по размеру экономику страны-объекта;

• существует международная коалиция (формальная или неформальная) в поддержку санкций;

• страна – объект санкций слаба политически и экономически.

4.3. Экономические инструменты внешней политики стимулирующего типа