Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - [64]

Наше второе предложение заключается в перераспределении обязанностей государственного и частного секторов в разработке мегапроектов. В так называемом традиционном подходе к принятию решений в мегапроектах правительство играет множество ролей, и некоторые из них противоречат друг другу. Мы задаем вопрос: может ли правительство эффективно работать и в качестве промоутера мегапроектов, и как гарант защиты таких общественных интересов, как охрана окружающей среды, обеспечение безопасности и ограждение налогоплательщиков от ненужных финансовых рисков? Мы отвечаем на этот вопрос отрицательно. Для правительства здесь возникает конфликт интересов, и в результате страдает ответственность. Поэтому мы предлагаем пересмотреть границы участия государства и частной собственности, перемещая риск из государственного в частный сектор и гораздо более четко определяя роль правительства с помощью принципа равноправия и незаинтересованности, а также переключая правительственное участие от задач продвижения проектов к задачам формулирования и аудита целей общественного интереса в мегапроектах.

Практически не существует доказательств того, что эффективность и демократия являются уступками для принятия решений в мегапроектах. Как раз наоборот.

В-третьих, мы предлагаем четыре основных инструмента ответственности для использования в процессе принятия решений в мегапроектах:

1. Прозрачность;

2. Функциональные требования;

3. Четкая формулировка системы нормативного регулирования; и

4. Привлечение рискового капитала.

Прозрачность

Прозрачность является главным средством обеспечения ответственности в государственном секторе. Здесь мы рекомендуем более высокую степень публичности и общественного участия, включая вовлечение заинтересованных сторон, по сравнению с тем, что обычно свойственно для мегапроектов. Развитие мегапроектов определенно должно выиграть от большего вовлечения гражданского общества. Традиционный аргумент против общественного участия заключается в том, что это замедляет принятие решений и приводит к неоптимальным результатам. Мы считаем совершенно иначе. Мегапроекты, участники которых пробовали обойтись без публичности и участия общественности, часто сталкивались с таким сильным сопротивлением, что процессы принятия решений дестабилизировались и участникам и проектам навязывались второсортные решения с точки зрения процедур и результата. Практически не существует доказательств того, что эффективность и демократия являются уступками для принятия решений в мегапроектах. Как раз наоборот.

Функциональные требования

Применение функциональных требований подразумевает целевой подход к принятию решений в мегапроектах вместо традиционного подхода, ориентированного на технические решения. Применение подхода функциональных требований означает, что, насколько это возможно, все требования относительно возможного проекта должны быть определены до рассмотрения различных технических альтернатив для предложенного проекта и до его экспертизы. В принципе, функциональные требования должны вытекать из национальных и других политических целей и требований общественного интереса, которым должен отвечать проект, например, в отношении экономических результатов, экологической устойчивости и вопросов безопасности. Одно из преимуществ подхода функциональных требований состоит в том, что он заставляет людей сосредоточиваться на цели, а не на средствах. Это позволяет вести конструктивный и эффективный диалог с теми, кто играет активную роль в вопросах экологии, безопасности, экономики и других. В то же время подход вынуждает организации и группы людей играть конструктивную роль в осуществлении целей, которых они хотели бы достичь, и снижает вероятность критики, направленной на крупные проекты только потому, что они оказались крупными проектами.

Система нормативного регулирования

Система нормативного регулирования – это совокупность экономических правил, регулирующих строительство и эксплуатацию определенного мегапроекта, и других экономических правил, оказывающих существенное влияние на финансовую и экономическую эффективность проекта, а также правил, регулирующих дополнительные инвестиции, необходимые для того, чтобы гарантировать рациональное использование проекта, например, для аэропортов или мостов это подразумевает подъездные пути. Эти правила помогут ответить на вопрос, будут ли такие сообщения нуждаться в государственном финансировании или будут финансироваться за счет платных услуг. Одна из причин, почему эта система нормативного регулирования должна быть определена, по возможности, заранее, заключается в том, что это заставит правительство тщательно рассматривать проблемы данной категории и определять все издержки до принятия любых решений. Вторая причина состоит в том, что выбор системы нормативного регулирования значительно влияет на риски проекта, поскольку и затраты, и риски должны быть в центре любого анализа экономической целесообразности и экспертизы. Наконец, если часть финансирования возможного проекта должна быть привлечена из рискового капитала, как мы предлагаем, это может произойти, только если система нормативного регулирования налажена и политические риски определены и, там где это возможно, устранены.