Институты, институциональные изменения и функционирование экономики - [48]

В работе Шепсла и Вайнгаста 1987 года представлена политическая модель этого процесса на материале Конгресса США.

Изменения в механизмах, обеспечивающих соблюдение правил, также открывают перед руководителями организаций новые выгодные возможности, что в свою очередь смещает направление институциональных изменений. Ярким примером может служить история земельного законодательства США в XIX веке. Изменение в правилах владения (размер земельного участка, условия кредитования, цены и другие условия), открывшиеся выгодные возможности (благодаря изменениям в технике, ресурсах, заселенности земель, условиях транспортировки) и небольшой объем ресурсов, выделяемых федеральным правительством для контроля за соблюдением законодательства (хотя объем этих ресурсов все же менялся) — сочетание всех этих условий привело к тому, что множество разнообразных индивидов, групп и организаций устремились в аграрный сектор, стремясь извлечь выгоду из эксплуатации земли. Нарушение закона при слабом контроле за его соблюдением часто становилось выгодной стратегией. Земельные компании, скваттеры [14], фермерские общества, лесозаготовительные, железнодорожные и угольные компании, ассоциации скотоводов — все они стали владельцами земли, что, в свою очередь, определило политику федерального правительства в земельном вопросе. Например после Войны за независимость скваттеры традиционно занимали свободные земли, и штаты предоставляли им преимущественное право на покупку освоенных участков. Однако когда в 90-х годах XVIII века федеральное правительство взяло на себя полномочия распоряжаться землей, оно не последовало примеру штатов, а стало выселять скваттеров. Затяжная война между правительством и скваттерами обернулась непоследовательной земельной политикой, частым нарушением законов и принятием Конгрессом в период 1799–1830 годов более чем 20 законодательных актов, которые предоставляли скваттерам преимущественное право на покупку земли в отдельных регионах. В конце концов в 1830 году был принят общий закон о преимущественном праве скваттеров на покупку земли, а в 1841 году было установлено, что этот закон имеет неограниченный срок действия^[15].

Ш

Войны, революции, завоевания и природные бедствия нарушают непрерывность институциональных изменений, что является предметом анализа в следующем разделе этой главы. Но прежде чем рассматривать этот вопрос, необходимо отметить важную особенность институциональных изменений. Она состоит в том, что эти изменения имеют почти исключительно инкрементный характер. Так, рассматривая арендное право эпохи феодализма и майората, мы видим, что оно развивалось путем постепенного изменения рамок, заключавших в себе взаимодействие меняющихся в течение веков формальных и неформальных ограничений и механизмов, обеспечивающих соблюдение правил. Соглашение между землевладельцем и крепостным отражало почти полное господство первого над вторым; но периферийные изменения в институциональной системе вследствие сокращения численности населения в XIV веке изменили соотношение сил в пользу крепостных. Это постепенно привело к тому, что землевладельцы стали сдавать крепостным участки в аренду, появились ко- пихолды и в конце концов — обычная аренда за плату. Изменения, которые преобразовали феодальную структуру, в течение длительного времени переплетались с изменениями в других сферах (например, в военной технике). Обычаи феодального поместья испытывали постепенную эрозию, одновременно происходили и формальные юридические изменения (такие, как принятие Статута о завещаниях). Важно отметить, что эти изменения явились суммой буквально тысяч конкретных малых изменений в соглашениях между землевладельцами и крепостными, которые в совокупности и привели к фундаментальным институциональным сдвигам.

IV

Под дискретными изменениями я понимаю радикальные изменения в формальных правилах. Обычно они происходят в результате завоевания или революции. Я не собираюсь разрабатыв4ать теорию революций, которой посвящена огромная литература^[16], но исходя из изложенных теоретических позиций здесь уместно сделать несколько замечаний.

Инкрементные изменения означают, что участники акта обмена пересматривают свои контрактные отношения с тем, чтобы получить некоторый потенциальный выигрыш от торговли (по крайней мере для одной из сторон обмена). Такой пересмотр может происходить в очень широком диапазоне, начиная с того простого пересмотра, который Скокпол называет политической революцией, в ходе которой перестройка политических институтов разрешает мучительный кризис. Непрерывное приращение изменений возможно только в таком институциональном контексте, который допускает новые сделки и компромиссы между игроками. Политические институты (как формальные, так и неформальные) могут образовать благоприятную среду для эволюционных перемен. Но если такая институциональная среда не сложилась, то участники обмена, возможно, не будут иметь институциональных рамок для решения споров, не смогут реализовать потенциальный выигрыш от обмена, и тогда “предприниматели” (они описаны в предыдущей главе) могут попытаться образовать коалиции или группы, чтобы сломать эту тупиковую ситуацию путем проведения забастовок, применения насилия или другими средствами.