Государственный и муниципальный контроль (надзор) в отношении граждан. Нормативное регулирование и реализация на практике [заметки]

Шрифт

Интервал

Согласно поручению Президента РФ от 04.01.2015 № ПР-13 в Государственную Думу РФ до 1 сентября 2015 г. должен быть внесен проект федерального закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации.

Далее при употреблении термина «государственный контроль» следует иметь в виду, что все указанное в отношении него также относится и к муниципальному контролю, если из текста не следует иное.

В настоящей публикации под гражданами понимаются все физические лица независимо от наличия у них гражданства России. При этом контроль за физическими лицами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, не входит в предмет нашего исследования.

Файоль А. Общее и промышленное управление // Файоль А., Эмерсон Г., Тейлор Ф., Форд Г. Управление – это наука и искусство / сост. Г.Л. Подвойский. М.: Республика, 1992.

Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства (теоретический аспект): дисс. … канд. юр. наук. М.: Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации, 2006.

Савенко О.Е. Контрольная функция государственных органов: дисс. … канд. юр. наук. М., 2004.

Семенов С.В., Чаплинский А.В. О совершенствовании правового регулирования системы государственного и муниципального контроля в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 4. С. 118—135.

Модернизация системы контрольно-надзорных полномочий в Российской Федерации: аналитический доклад / колл. авт. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2014.

Вместе с тем статистические данные о количестве уголовных дел приводятся в настоящей публикации без разбивки по поводам возбуждения таких дел (в результате осуществления государственного контроля, на основании результатов оперативнорозыскной деятельности или в связи с наступлением тяжких последствий (например, обнаружение факта насильственной смерти)). Наблюдение за количеством уголовных дел в разрезе поводов их возбуждения практически не ведется.

Относительно схожи процедуры контроля в отношении граждан и хозяйствующих субъектов в пограничном контроле, а также в налоговом и валютном контроле. При этом в последних двух абсолютно различное содержание проверяемых обязательных требований, а также форм отчетности и сроков ее сдачи все равно приводит к принципиальным различиям в подходах и методах такого контроля. Таким образом, одинаковая процедура контроля в отношении хозяйствующих субъектов и граждан в полисубъектных видах контроля является, скорее, исключением, чем правилом.

Данный вид контроля не является предметом настоящего исследования.

Несмотря на то что Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» широко определяет лиц, на которых распространяется обязанность получать разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, подзаконные нормативные правовые акты сужают круг таких субъектов до юридических лиц и индивидуальных предпринимателей как на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору (Приказ Минприроды России от 25.07.2011 № 650), так и на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному надзору (например, в Московской области – распоряжение Министерства экологии и природопользования от 24.07.2013 № 335-РМ). Исходя из указанного можно прийти к выводу, что государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха в отношении граждан на практике не осуществляется.

Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы за 2014 г. и плановый период 2015–2017 гг. [Электронный ресурс]. URL: http://www.fms.gov.ru/upload/iblock/b26/doklad_2014_naplan2015_2017.pdf (дата обращения: 14.04.2015).

Доклад ФМС России об осуществлении государственного контроля в сфере миграции за 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.fms.gov.ru/upload/docs/about_statistics_gosksm/doklad_migracii_2013.pdf (дата обращения: 14.04.2015).

Официальный сайт Управления Федеральной миграционной службы по Нижегородской области. Обучающий семинар на тему «Реализация международных договоров Российской Федерации о реадмиссии» [Электронный ресурс]. URL: http://www.fmsnnov.ru/?id=6869 (дата обращения: 14.04.2015).

Осуществление в отношении граждан федерального государственного надзора в сфере обращения лекарственных средств, не связанного с перемещением через государственную границу, практически исключено.

Соблюдайте правила перемещения ювелирных изделий через таможенную границу [Электронный ресурс]. URL: http://customs.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=20440:2015-01-30-11-39-59&catid=40:2011-01-24-15-02-45 (дата обращения: 14.04.2015).

Сведения о состоянии безопасности дорожного движения [Электронный ресурс]. URL: http://www.gibdd.ru/stat/ (дата обращения: 14.04.2015).

Анализ деятельности ГИМС МЧС России по обеспечению безопасности на водных объектах за 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.mchs.gov. ru/activities/stats/Analiz_dejatelnosti_GIMS_po_obespechenij (дата обращения: 14.04.2015).

О состоянии безопасности полетов авиации общего назначения и принимаемых Росавиацией профилактических мерах по предотвращению авиационных событий с воздушными судами авиации общего назначения [Электронный ресурс]. URL: http://szfavt.ru/wp-content/uploads/2013/02/%D0%94%D0%BE%D0%BA%D0%BB%D0%B0%D0%B4-22.01.2013%D0%B3.pdf (дата обращения: 14.04.2015).

Анализ деятельности ГИМС МЧС России по обеспечению безопасности на водных объектах за 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.mchs.gov.u/activities/stats/Analiz_dejatelnosti_GIMS_po_obespechenij (дата обращения:14.04.2015).

Доклад об осуществлении МВД России государственного контроля и об эффективности такого контроля [Электронный ресурс: Информационная система мониторинга деятельности контрольно-надзорных органов]. URL: http://91.206.121.243/monitoring/ (дата обращения: 14.04.2015).

О состоянии безопасности полетов авиации общего назначения и принимаемых Росавиацией профилактических мерах по предотвращению авиационных событий с воздушными судами авиации общего назначения. [Электронный ресурс]. URL: http://szfavtrn/wp-content/uploads/2013/02/%D0%94%D0%BE%D0%BA%D0%BB%D0%B0%D0%B4-22.01.2013%D0%B3..pdf (дата обращения: 14.04.2015).

Там же.

Анализ деятельности ГИМС МЧС России по обеспечению безопасности

на водных объектах за 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.mchs.gov. m/activities/stats/Analiz_dejatelnosti_GIMS_po_obespechemj (дата обращения:

14.04.2015).

Сюда же следует отнести контроль использования любого имущества, находящегося не только в федеральной, но и в региональной, муниципальной собственности, если такое имущество предоставлено гражданам в пользование или аренду. Однако как самостоятельные виды государственного контроля подобные отношения не выделяются, так как они никоим образом не формализованы в федеральном законодательстве Российской Федерации.

Государственный земельный надзор. Планы и статистическая информация [Электронный ресурс]. URL: http://www.to50.rosreestr.ru/gosnadzor/goszemkonnad/gzkontra/ (дата обращения: 14.04.2015).

Реестр рассмотренных Государственной жилищной инспекцией Московской области административных дел в 2014 г. [Электронный ресурс]. URL: http://gzhi.mosreg.ru/meropriyatia/reestr-rassmotreniya-administrativnykh-del/03-02-2015-14-56-05-reestr-rassmotrennykh-administrativnykh-del-v-2014/ (дата обращения: 14.04.2015).

RealEstate. Информационный портал о недвижимости. Дом в Подмосковье пошел трещинами из-за незаконной перепланировки [Электронный ресурс]. URL: http://www.realestate.ru/news/30613/ (дата обращения: 14.04.1015).

Реестр рассмотренных Государственной жилищной инспекцией Московской области административных дел в Ю14 году [Электронный ресурс]. URL: http://gzhi.mosreg.ru/meropriyatia/reestr-rassmotreniya-administrativnykh-del/03-02-2015-14-56-05-reestr-rassmotrennykh-administrativnykh-del-v-2014/ (дата обращения: 14.04.Ю15).

Отчеты о числе осужденных по всем составам преступлений Уголовного кодекса Российской Федерации за 2013 и 2014 гг. [Электронный ресурс]. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79 (дата обращения: 22.04.2015).

Официальный сайт Россельхознадзора. Продукцию, привезенную из Украины, не пустили в Россию [Электронный ресурс]. URL: http://www.fsvps.ru/fsvps/structure/terorgs/spb/newsDetails.html?id=99464 (дата обращения: 14.04.2015).

Официальный сайт Россельхознадзора. Реализация саженцев плодо

вых культур без документов на центральном рынке г. Пензы [Электронный ресурс]. URL: http://www.fsvps.ru/fsvps/structure/terorgs/mordovia/newsDetails.

html?id=123331 (дата обращения: 14.04.2015).

Официальный сайт Россельхознадзора. На центральной улице в Брюховецкой продают семена неизвестного качества [Электронный ресурс]. URL: http:// www.fsvps.ru/fsvps/structure/terorgs/krasnodar/newsDetails.html?id=121811 (дата обращения: 14.04.2015).

Основные итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года // Российская газета. № 4747. 10 сентября 2008 г. [Электронный ресурс]. URL:http://www.rg.ru/2008/09/10/perepis-dok.html (дата обращения: 23.04.2015).

См. ст. 50 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Никакой правоприменительной практики, свидетельствующей о проведении Роспотребнадзором в отношении граждан формализованных проверок, не выявлено.

Официальный сайт Роспотребнадзора. О ситуации с лихорадкой Эбола (по состоянию на 24.10.2014) [Электронный ресурс]. URL: http://rospotrebnadzor.ru/about/info/news/news_details.php?ELEMENT_ID=2537 (дата обращения: 14.04.2015).

Официальный сайт Прокуратуры Ростовской области. Прокуратура Волгодонска пресекла бездействие судебных приставов по исполнению судебных решений о принудительной госпитализации лиц, больных туберкулезом [Электронный ресурс]. URL: http://www.prokuror-rostov.ru/news/7171.html (дата обращения: 14.04.2015).

Слово редактора // Журнал «Охота» [Электронный ресурс]. URL: http:// ohota-kuzenkov.ru/index.php?id=2&Itemid=18&layout=blog&option=com_ content&view=category (дата обращения: 14.04.2015). При этом, по официальным данным федерального статистического наблюдения, по состоянию на 1 сентября 2012 г. был зарегистрирован 2 364 631 охотник (информация из Государственного охотхозяйственного реестра) [Электронный ресурс]. URL: http://www.fedstat.ru/ indicator/data.do?id=42172&referrerType=0&referrerId=1607363 (дата обращения: 14.04.2015).

Портал правовой статистики. Состояние преступности в России за январь – декабрь 2014 г. [Электронный ресурс]. URL: http://crimestat.ru/analytics (дата обращения: 14.04.2015).

Отчет о числе осужденных по всем составам преступлений Уголовного кодекса Российской Федерации за 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www. cdep.ru/index.php?id=19&item=2362 (дата обращения: 14.04.2015).

URL: http://www.srr.ru/ (дата обращения: 14.04.2015).

Информационный бюллетень «Блогосфера Рунета» [Электронный ресурс]. URL: http://download.yandex.ru/company/yandex_on_blogosphere_spring_2009.pdf (дата обращения: 14.04.2015).

Роскомнадзор внес в черный список 46 тыс. ссылок на сайты // Лента.ру. [Электронный ресурс]. URL: http://lenta.ru/news/2014/12/22/rkn/ (дата обращения: 14.04.2015).

Выявленные случаи неправомерного использования инсайдерской информации и манипулирования рынком // Официальный интернет-сайт Банка России [Электронный ресурс]. URL: http://www.cbr.ru/sbrfr/?PrtId=cases (дата обращения: 14.04.2015).

Отчет о декларировании доходов физическими лицами за 2013 г. (Форма № 1-ДДК) // Официальный интернет-сайт ФНС России [Электронный ресурс]. URL: http://www.nalog.ru (дата обращения: 14.04.2015).

Отчет о результатах контрольной работы налоговых органов за 2014 год (Форма № 2-НК) // Официальный интернет-сайт ФНС России [Электронный ресурс]. URL: http://www.nalog.ru (дата обращения: 14.04.2015).

Отчет о работе судов общей юрисдикции о рассмотрении гражданских дел по первой инстанции за 12 месяцев 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=2361 (дата обращения: 14.04.2015).

Деятельность Росфиннадзора в сфере валютного контроля за 2014 г. //Официальный интернет-сайт Росфиннадзора [Электронный ресурс]. URL: http://www.rosfinnadzor.ru/work/valutnii_control/currency_control/ (дата обращения: 14.04.2015).

Отчет о числе осужденных по всем составам преступлений Уголовного кодекса Российской Федерации за 2014 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=2883 (дата обращения: 24.04.2015)

Сводный отчет по Минюсту России о нотариате за 2014 г. // Официальный интернет-сайт Минюста России. [Электронный ресурс] URL: http://minjust.ru/ ru/press/news/svodnyy-otchet-po-minyustu-rossii-o-notariate-za-2014-god (дата обращения: 14.04.2015).

Там же.

Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации в 2014 г. [Электронный ресурс]. URL: https://mvd.ru/Deljatelnost/results/annual_reports (дата обращения: 14.04.2015).

Доклад о результатах мониторинга правоприменения, осуществленного Министерством внутренних дел Российской Федерации в 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: https://mvd.ru/upload/site1/document_file/C1ZrSv56cj.pdf (дата обращения: 14.04.2015).

Отчет о числе осужденных по всем составам преступлений Уголовного кодекса Российской Федерации за 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www. cdep.ru/index.php?id=79&item=2362 (дата обращения: 14.04.2015).

Также следует отметить, что предметом настоящего исследования не являются расследования, проводимые по фактам уже случившихся пожаров в рамках возбужденных уголовных или административных дел.

Доклад об осуществлении МЧС России федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, государственного надзора в области гражданской обороны и государственного надзора за пользованием маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок и об эффективности этих надзоров [Электронный ресурс]. URL: http:// www.mchs.gov.ru/upload/site1/document_file/rMPepMQXLn.pdf (дата обращения: 14.04.2015).

Сведения о пожарах и их последствиях за январь–декабрь 2014 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.mchs.gov.ru/activities/stats/Pozhari/2014_god/Svedenija_o_chrezvichajnih_situacijah_i (дата обращения: 14.04.2015).

В ходе операции «Жилище» проверено более 58 тыс. домов // НовостиГУ МЧС России по Чувашской области [Электронный ресурс]. URL: http://www.21.mchs.gov.ru/pressroom/news/item/746765/ (дата обращения: 14.04.2015).

Портал «01». Новости и события [Электронный ресурс]. URL: http:// informpskov.ru/news/170313.html (дата обращения: 14.04.2015).

Отчет о работе судов общей юрисдикции о рассмотрении гражданских дел по первой инстанции за 6 месяцев 2014 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=2600 (дата обращения: 14.04.2015).

Дети супругов Яковлевых стали ближе к родителям // Вести.т [Электронный ресурс]. URL: http://www.vesti.ru/doc.html?id=716494 (дата обращения: 14.04.2015) ; Об участии в судьбе многодетной семьи Яковлевых // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Ульяновской области [Электронный ресурс]. URL: http://www.ombudsman73.ru/news/19243.html (дата обращения: 14.04.2015) .

Итоги социально-экономического развития городского округа Лосино-Петровский за 2013 г. и задачи на 2014 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.lospet.ru/opeka.php (дата обращения: 14.04.2015).

Статистические данные // Официальный интернет-сайт ФСИН России [Электронный ресурс]. URL: http://www.fsin.su/statistics/ (дата обращения: 14.04.2015).

Отчет о работе судов общей юрисдикции о рассмотрении гражданских дел по первой инстанции за 12 месяцев 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http:// wwwxdep.ru/index.php?id=79&item=2361 (дата обращения: 14.04.2015).

Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации в 2014 г. // Официальный интернет-сайт МВД России [Электронный ресурс]. URL: https://mvd.ru/Deljatelnost/results/ annual_reports (дата обращения: 14.04.2015).

Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации в 2014 г. // Официальный интернет-сайт МВД России [Электронный ресурс]. URL: https://mvd.ru/Deljatelnost/results/annual_reports (дата обращения: 14.04.2015).

Например, такое ограничение установлено Административным регламентом МЧС России исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности (утвержден Приказом МЧС России от 28.06.2012 № 375) и Административным регламентом исполнения Роспотребнадзором государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства РФ в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров (утвержден Приказом Роспотребнадзора от 16.07.2012 № 764).

Например, фактически невозможно проводить плановые проверки в отношении граждан при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения.

Калиновский К.Б. Уголовный процесс современных зарубежных государств. Учебное пособие. Петрозаводск, 2000.

В популярных художественных фильмах американского производства можно наблюдать сцены, когда сотрудники полиции опрокидывают мусорный бак частного домовладения в целях осмотра его содержимого. В этом случае можно сослаться на то, что мусор был раскинут не полицейскими. При этом доступность для обозрения бывшего содержимого контейнера позволяет фиксировать необходимые улики и доказательства без судебной санкции.

Например, такой подход выбран при регламентировании порядка осуществления государственной функции за выполнением требований пожарной безопасности. Как в Положении о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденном постановлением Правительства РФ от 12.04.2012 № 290, так и в Административном регламенте МЧС России исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденном Приказом МЧС России от 28.06.2012 № 375, права, обязанности и процедуры контроля описаны безотносительно того, в отношении кого проводятся мероприятия по контролю (в отношении граждан или в отношении хозяйствующих субъектов).

Приказ МВД России от 29.06.2012 № 646 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за оборотом гражданского, служебного и наградного оружия, боеприпасов, патронов к оружию, сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового и служебного оружия, находящегося во временном пользовании у граждан и организаций, а также за соблюдением гражданами и организациями законодательства Российской Федерации в области оборота оружия».

Еще от автора Александр Владимирович Кнутов

Александр Кнутов

Знакомьтесь, административные барьеры, или Государственное регулирование бизнеса по-русски

В настоящей книге предпринята попытка проанализировать конкретные проблемные точки государственного регулирования современной российской экономики. Авторы попытались собрать примеры законодательных требований и бюрократической практики, смысл и польза которых неочевидны, а издержки для бизнеса – значительны. Издание не претендует на академичность – скорее это сборник наиболее одиозных казусов, связанных с государственным регулированием, и экспертный комментарий к ним.Книга предназначена для широкого круга читателей; ее цель – привлечь общественное внимание к проблемам ведения бизнеса в сегодняшней России.