Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности - [2]

Д.Л. Головачев дает следующее определение: «Под управлением государственным долгом в широком смысле понимается формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. Управление государственным долгом заключается в следующем:

• формирование политики в отношении государственного долга;

• установление границ государственной задолженности (в том числе в определении общего объема бюджетного дефицита и, следовательно, объемов заимствований, необходимых для его финансирования);

• определение основных направлений и целей воздействия на микро– и макроэкономические показатели;

• установление возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ.

Под управлением государственным долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием государственного долга, а также регулированием рынка государственных ценных бумаг» [13].

Осуществление мероприятий по управлению государственным долгом требует от государства системного подхода и определяет многоплановый характер регулирования существующей задолженности.

В процессе управления государственным долгом можно выделить несколько функциональных элементов:

• непосредственно управление, включающее, в том числе, определение порядка, условий выпуска и размещения государственных долговых обязательств;

• обслуживание посредством осуществления операций по размещению займов, выплате процентного дохода по ним, рефинансированию и погашению;

• контроль за состоянием государственного долга.

Система управления государственным долгом – это взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование его размера, стоимости и структуры.

Правительство в проекте Концепции единой системы управления государственным долгом Российской Федерации придерживается максимально общей формулировки основных целей управления государственным долгом:

• сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

• сокращение стоимости обслуживания государственного долга России;

• обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме.

Система управления государственным долгом Российской Федерации представляет собой следующую совокупность основных мероприятий:

• разработка программы заимствований на следующий год, которая является выражением экономической политики страны в отношении сложившихся государственных долговых обязательств;

• процедура принятия основных параметров управления государственным долгом страны на очередной год;

• исполнение принятой программы управления государственным долгом в течение планового года.

Основные задачи, решение которых необходимо для достижения целей управления государственным долгом:

• своевременность и полнота формирования источников финансирования дефицита бюджета;

• проверка эффективности и целевого использования привлекаемых денежных средств в целом и по видам применяемых финансовых инструментов;

• осуществление контроля за соблюдением предельного значения и структуры государственного долга;

• контроль за ходом исполнения долговых обязательств Правительства Российской Федерации прошлых лет;

• контроль за эмиссией ценных бумаг и их размещением с учетом необходимой обеспеченности денежной массой в наличном обороте и на депозитах;

• экспертиза проекта государственного бюджета и контроль за его исполнением, осуществление контроля за изменением структуры и объема государственного долга;

• экспертиза проектов законов, других нормативных правовых актов органов государственной власти, влияющих на формирование, обслуживание и погашение государственного долга.

Ключевой целью долгового управления является баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.

Несмотря на то, что управление государственным долгом фактически направлено на регулирование двух ключевых параметров, характерных для любых финансовых инструментов, – риска и доходности (то есть в случае долга – издержек обслуживания), конкретные его цели достаточно сложно четко разграничить. С одной стороны, если поставить в качестве целевой установки минимизацию стоимости обслуживания, очень велик риск того, что в погоне за этой целью власти начнут выпускать не те обязательства, которые действительно необходимы, а те, которые в данный момент лучше воспринимаются рынком. Издержки такой стратегии Россия в полной мере испытала в 1998 году, когда на внутреннем рынке размещались преимущественно «короткие» бумаги, наиболее востребованные инвесторами, но характеризовавшиеся максимальными рисками для экономики. Краткосрочная экономия бюджета на процентных выплатах обернулась серьезным потрясением для всей финансовой системы.

Однако если в качестве другой крайности установить минимизацию рисков со стороны государственного долга, то в пределе это будет означать полный отказ от использования заимствований. Вопреки достаточно распространенному мнению, полное его отсутствие – это не самое лучшее положение вещей в государственных финансах, особенно если речь идет о развивающейся стране.