Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах - [25]
Разграничение уровней бюджетной системы в соответствии с принципами федеративного устройства должно быть основано на концепции фискальной автономии бюджетов разных уровней. При высокой степени вертикальной несбалансированности этих уровней бюджетная система в целом становится неустойчивой и работает неэффективно.
Вторым этапом реформ муниципальных финансов (изменений правил игры для муниципалитетов) можно считать 1993—1994 гг. В 1994 г. федеральный центр ввел единую для регионов систему «расщепления» федеральных налогов взамен существовавших ранее дифференцированных ставок (Федеральный закон от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» (с изм. от 29.06, 28.07, 20.08, 10.11.2004). Эти решения существенно изменили систему формирования доходов субъектов Российской Федерации, сделали ее более предсказуемой. Соответственно более предсказуемой стала и система формирования доходов местных бюджетов. Налоговая реформа в России и Казахстане стартовала одновременно – в середине 1990-х гг. Причем реформы в этих странах начинала одна команда – в г. Алма-Ате тогда работала большая группа налоговых специалистов со всего мира, консультировавших авторов и казахского, и российского Налогового кодекса. В 1994 г. казахская и российская группы сделали модельный Налоговый кодекс на основе западных стандартов. Оба документа представляли собой образец налогового законодательства, каким его видели лучшие налоговики мира. И оба не прошли обсуждений в парламентах. В 1995 г. парламент Казахстана пошел на самороспуск и, уходя, принял решение наделить президента правом издавать указы, имеющие силу закона. Пока парламента не было в Казахстане указами президента были введены в действие 147 основных законов, включая Гражданский, Налоговый и Земельный кодексы[21] . Налоговый кодекс Казахстана был во многом несовершенным, с множеством льгот индивидуального характера. В результате кодекс каждый год правился, стабильности налогового законодательства в Республике Казахстан не было. Однако затем картина кардинально изменилась: накопив опыт, казахские налоговики поняли, каким должен быть нормальный, эффективный, реально работающий в условиях экономики Казахстана Налоговый кодекс. И что важно – научились использовать налоги не только для наполнения бюджета. В 2000 г. в Казахстане началась работа над новым Налоговым кодексом, который в отличие от предыдущего варианта решал не только фискальные задачи, но и позволял широко использовать регулирующие и стимулирующие функции налогов.
Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) была принята в 1998 г., часть вторая – в 2002 г.; до принятия этих документов основным нормативным актом, регулирующим налоговые отношения в стране, был Закон РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (с изм. от 16.07, 22.12.1992, 21.05.1993, 01.07.1994, 21.07.1997, 31.07, 22.10, 18.11, 29.12.1998). В это время были приняты соглашения с Татарстаном, Башкорстаном, Якутией, когда легализовали особый бюджетный статус этих республик, в соответствии с которым с их территорий по-особому начали перечисляться налоги в федеральный бюджет.
Третий этап реформ – с 1995 по 1998 г. В это время были приняты Закон РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (с изм. от 24.06, 22.10.1992, 28.04, 22.12.1993, 28.08.1995, 18.06.2001, 21.03.2002, 08.12.2003, 17.04.2006) и Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 09.07.1999, 27.12.2000, 30.12.2001, 29.06, 28.12.2004). Последний закреплял за местным уровнем доли важнейших федеральных налогов и тем самым вносил большую определенность и предсказуемость в процесс формирования муниципальных доходов. В 1996 г. более 53% всех поступлений шли в бюджет субъектов Российской Федерации (табл. 6.1).
Таблица 6.1
Распределение доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в 1996 г., %
Единственный федеральный налог, поступления от которого жестко закреплялись за уровнями бюджетной системы, – платежи за пользование недрами и природными ресурсами. По остальным федеральным налогам распределение поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федераций ежегодно устанавливались законом о федеральном бюджете.
В 1994—1997 гг. субъекты Российской Федерации получали 25% НДС, 90—100% подоходного налога с физических лиц, 50% акцизов на алкогольную продукцию, 100% остальных акцизов (кроме акцизов на минеральное сырье, бензин, автомобили, импортные товары). Кроме того, начиная с 1994 г. субъекты Российской Федерации имели право в дополнение к федеральной ставке 13% устанавливать свою ставку налогообложения прибыли предприятий (большинство регионов ввело максимальную ставку 22%).
В это время рассматривались три модели реформирования налоговой системы Российской Федерации:
1) «американский» подход, когда по некоторым налогам каждый уровень власти имеет собственные доходные источники и когда по косвенным налогам разные уровни власти вводят свои налоговые ставки одной и той же налогооблагаемой базы;
