Эксперт, 2013 № 32 - [26]

Финансовая вертикаль

Создание суперведомства в финансовом секторе на базе Банка России органично вписывалось в модель политической системы страны, которая стала складываться после президентских выборов в марте 2012 года. Отличительные признаки этой модели заключаются в дальнейшем укреплении и расширении полномочий президентской власти. Учитывая особый статус ЦБ, порядок назначения его председателя и членов совета директоров, закрепление за ним полномочий по надзору и регулированию всего финансового сектора означало стремление к концентрации также и финансовой власти. Об этом нигде не говорилось публично, но «большевистские» темпы решения задачи (от ее постановки в августе 2012 года до подписания соответствующего указа президента в июле 2013-го прошло меньше года), удивительная для России слаженность работы исполнительной и законодательной ветвей власти дают основание полагать, что этот процесс был политически мотивирован. Наряду с высшими политическими интересами присутствовали интересы и другого порядка: найти решение для задачи создания в Москве международного финансового центра, сложить с себя проблемы кадрового обеспечения и финансирования ФСФР. Но той силой, которая сложила все интересы в один вектор, была все-таки необходимость концентрации финансовой власти в возможно короткие сроки. Именно эта сила не допускала возможности рассмотрения варианта формирования ИФР в другой конфигурации и в более соответствующие взвешенному анализу сроки.

Сказанное, разумеется, не означает, что ЦБ не был заинтересован в формировании на своей основе кросс-секторальной модели регулирования, без перехода к которой мониторинг и профилактика системных рисков будет постоянно пробуксовывать.

В пользу закрепления за Банком России функций ИФР свидетельствует и общемировой тренд повышения роли центральных банков в надзорном процессе. Весь вопрос в том, какими путями двигаться к этой цели и какие устанавливать для ее достижения сроки. Представляется, что для Банка России гораздо более комфортным был бы растянутый на пять-семь лет пошаговый переход к формированию национальной модели ИФР. В самом общем виде алгоритм такого перехода мог бы выглядеть следующим образом.

На первом этапе ФСФР передала бы Банку России полномочия в части надзора и регулирования деятельности страховых и крупных инвестиционных компаний, а также других системообразующих участников рынка финансовых услуг. Параллельно решались бы вопросы развития механизмов координации принимаемых решений и обмена информацией, внесения изменений в законодательную базу не в пожарном порядке, а на системной основе. Ориентировочно этот этап мог бы занять три года, в течение которых ФСФР сохранилась бы в качестве юридического лица, а затраты на ее содержание если и увеличились бы, то, в силу снижения управленческой нагрузки, незначительно.

На втором и последующих этапах можно было бы ставить вопрос либо о присоединении ФСФР к ЦБ, либо о формировании, что было бы более целесообразным, некоей разновидности модели «Твин пикс»*, адаптированной к российским условиям.

Но вариант «мягкой» реорганизации ФСФР был упущен. Примечательно, что на обсуждениях в правительстве, Совете Федерации, Госдуме и в экспертном сообществе этот подход даже не был представлен в качестве возможного варианта. Напротив, политические установки нацеливали бюрократическую машину на высокие обороты. Финальным аккордом ведомственных согласований стало расширенное заседание правительства в январе 2013 года, на котором было принято решение о создании ИФР на базе Банка России и определены чрезвычайно жесткие сроки его выполнения, в том числе в части внесения изменений в законодательную базу.

Уже в марте Минфин разработал и вывесил на своем сайте для обсуждения проект закона о едином финансовом регуляторе, который включал в себя внесение поправок и дополнений в 47 федеральных законов и кодексов. Госдума в необычайно сжатые сроки (5 июля 2013-го) окончательно приняла закон, а 10 июля его одобрил и Совет Федерации. С 1 сентября 2013 года ФСФР перестает быть юридическим лицом, а к началу 2015-го должна быть завершена передача ее функций уже созданному ИФР в лице Банка России.

Новые вызовы

Итак, менее чем через месяц Россия войдет в число государств, в которых ИФР действует на базе и внутри Центрального банка. Схожие модели сформированы в настоящее время в Сингапуре, Саудовской Аравии, Казахстане, Ирландии, Чехии и ряде других стран.

Формирование ИФР предполагает проведение колоссального объема работы по изменению организационной структуры, штатного расписания, материально-техническому и информационному обеспечению всего надзорного блока Банка России. Теперь к большому числу действующих кредитных организаций (956 по состоянию на 1 июля 2013 года) в сферу его ответственности добавляется множество иных финансовых посредников. В настоящее время ФСФР обладает регулятивными и надзорными полномочиями в отношении более 8 тыс. финансовых организаций без учета депозитариев, брокеров, дилеров и других профучастников рынка ценных бумаг (см. таблицу). Кроме того, ФСФР осуществляет регистрацию выпусков ценных бумаг и контроль за раскрытием информации почти 200 тыс. эмитентов.