Демократия в России: инструкция по сборке - [45]

Все остальные сферы управления следовало бы жестко закрепить за правительством и премьером, несущими исключительную ответственность перед парламентом. В частности президент не должен играть вообще никакой роли в экономической и социальной политике. И если международный опыт чему-то учит, так это тому, что у президента не должно быть никаких законодательных полномочий. Никаких указов. Если вето на законопроект, то только преодолеваемое простым большинством голосов депутатов, т. е. отлагательное. И никаких возможностей распустить парламент, разумеется.

В системе, которая мне представляется оптимальной, главный политический игрок — премьер, а не президент. В этом смысле она чем-то похожа на ту кривую версию институционального дизайна, которая наблюдалась в России при президенте Медведеве и премьере Путине. Но разница — фундаментальная: если тогда вся игра строилась на «непонятках» по поводу того, кто за что отвечает и кто главный, то я предлагаю жесткое разграничение полномочий, а значит, и ответственности.

Остается вопрос: как избирать президента, напрямую или нет? Объем президентских полномочий в предлагаемой схеме не так уж велик, и поэтому можно обсуждать и схемы непрямого избрания. Однако я думаю, что от них следует отказаться. С одной стороны, право избирать президента — это право, которого граждане России (пусть и формально) пока еще не лишились, и лишаться не хотят. Об этом свидетельствуют опросы общественного мнения. С другой стороны, полномочия президента, пусть и узкие, концентрируются в жизненно важных для государства сферах, причем существует возможность колоссального расширения этих полномочий в чрезвычайной ситуации. На этот случай важно, чтобы человек, получающий практически абсолютную власть, пользовался прямо выраженным народным доверием. Наконец, полномочия правительства и президента в предлагаемой модели разграничены таким способом, что у президента сохраняется контроль в областях, где партийные предпочтения не должны оказывать сильного влияния. Любая схема непрямого избрания предполагает партийную ответственность. А здесь нужна прямая ответственность перед избирателями. 

35. Изменение конституции

Обсудив вопросы конституционного строительства, я до сих пор не ответил на два важных вопроса: (1) когда изменить конституцию и (2) как это сделать? Ответить на эти вопросы трудно, потому что изменение конституции станет частью и результатом политического процесса, предсказать детали которого невозможно. Но кое-какие общие соображения все-таки выскажу.

Надеюсь, мне удалось доказать, что Конституция 1993 г. страдает серьезными недостатками, которые исключают ее использование как долгосрочной основы для демократического развития России. Эти недостатки, связанные как с чрезмерными президентскими полномочиями, так и с возможностью кризисного «веймарского сценария», могут привести к серьезным проблемам. Конституцию нужно изменить. Отсюда, однако, не следует, что ее нужно изменить немедленно. Действительно, первая из этих опасностей реализуется при условии политической монополии (т. е., по меньшей мере, контроля президентской партии над парламентом), а вторая — при условии затяжного конфликта между президентом и парламентом. Если монополии нет, а конфликты не заходят слишком далеко, то политическая жизнь может довольно долго не сходить с демократических рельсов. Скажем, предпосылки к «веймарскому сценарию» были налицо в 1995–1999 гг., но участникам политического процесса удалось его предотвратить. В 2000–2003 гг. исполнительная власть уже накапливала ресурсы, позднее задействованные для демонтажа демократии, носам этот период авторитарным не был.

Теперь, когда мы обсуждаем возможности нового перехода к демократии, нет решительно никаких оснований предполагать, что на его раннем этапе недостатки Конституции 1993 г. будут представлять немедленную угрозу. Более того, я бы не исключил, что колоссальные президентские полномочия (в частности законодательные) можно было бы использовать в интересах демократических реформ. Есть и более серьезный аргумент в пользу того, что демократизацию не следует начинать с изменения Основного закона. Состоит он в том, что основные элементы авторитаризма в России в Конституции 1993 г. не прописаны, отчасти прямо ей противоречат, и уж во всяком случае — непосредственно из нее не следуют. Антиконституционны, например, имеющиеся ограничения на свободу собраний. Поэтому «Стратегия 31», направленная на защиту Конституции 1993 г., а не на ее пересмотр, совершенно оправданна. Но если ограничения на свободу собраний — это важная, но не фундаментальная для современного российского режима характеристика, то ограничения на свободу союзов (т. е. фактический запрет на создание новых политических партий) действительно лежат в основе авторитаризма. Они тоже антиконституционны. Не соответствует Конституции 1993 г. и фактическая отмена выборов.

Начинать, стало быть, надо не с изменения конституции. Первое, что нужно сделать — это обеспечить фактическое выполнение ее первой (основы конституционного строя) и, в особенности, второй (права и свободы человека и гражданина) глав. Как я писал, решающий шаг к демократизации — восстановление свободы союзов, что означает изменение порядка регистрации политических партий.