Чиновник: от служения государству к обслуживанию общества - [12]

Е. Ясин: Тогда президент сможет выступить и сказать: "Раньше основным мотивом работы чиновника было служение государству и свой личный интерес. Но мы хотим, чтобы государственный аппарат служил обществу. Для этого приняты следующие законы и выработаны следующие механизмы, которые сейчас мы будем претворять в жизнь". И этого будет достаточно для того, чтобы люди восприняли реформу?

М. Дмитриев: Похожая ситуация сложилась в середине 1990-х годов в связи с пенсионной реформой. Мы немногое могли предложить, не было написано ни одного закона. В 2001 году, после постановки политической задачи, практически за полгода мы разработали всю законодательную базу, и уже в 2002 году реформа началась в полном объеме.

C. Хабиров: Ключевая проблема административной реформы заключается в сочле нении чиновника и бюджетных денег. С разрушения этого симбиоза и надо начинать. Радикальному изменению подлежит государственное право и отчасти трудовое законодательство. Инициатором подобных преобразований должен выступать президент. Без его политической воли и рейтинга эта акция просто невозможна. Социальная база предложенных преобразований - крупный и средний бизнес, опреде ленная часть политиков и чиновников. Мы были свидетелями, что такая база для проведения реформ в обществе есть. Поэтому первый уровень их осуществления - политический. Здесь я отталкивался бы от известной формулы, что множественная ответственность - гарантия политической катастрофы. Между тем именно так зачастую у нас регулируется деятельность политиков. Мы осознаем, что политики существуют, нормативно не определив, кто именно есть политик. Следует идти от нормативного установления политической номенклатуры должностей. Будь я пре зидентом, с определенного момента я начал бы платить, воспользовавшись своим рейтингом, высокую заработную плату именно ей.

Политики - люди, непосредственно осуществляющие государственную функцию. Во всем мире к ним предъявляется ряд требований, в первую очередь публичность и исполнимость программы. В России нет даже такого законодательства. Тогда как в США политическая программа может быть оспорена в суде, а отступление от утвержденной программы может стать причиной импичмента. И эти требования

27

должны предъявляться к каждому министру, чтобы он не сотрясал воздух и не метался от одной модели к другой, что некоторые российские министры иногда умудряются проделывать в двух выступлениях в один и тот же день. Трудовое законодательство я упомянул именно в связи с тем, что надо установить особый порядок найма и увольнения политиков, связанный с детальной и открыто опубликованной политической концепцией деятельности того или иного ведомства.

Определить сроки проведения этих мероприятий достаточно сложно. Думаю, на разработку нормативных актов и механизмов реформы хватит полутора лет. Но сроки политического ее утверждения и принятия концепции я предсказывать не берусь. Особых сложностей в юридическом разграничении государственной функции и услуги, о чем говорил Кудюкин, я не вижу. Мировое право изобилует подобными примерами, которыми следует воспользоваться. Государственная функция регулируется несколькими законодательно установленными принципами, в частности несовместимости должностей и закрытой компетенции. Это означает, что чиновнику позволено делать только то, что установлено законом, а все остальное ему запре- щено. Государственная услуга работает согласно обратному принципу: служащему дозволено все, что не запрещено законом. Государственная услуга делегируема, государственная функция - нет (за исключением установленных отдельным перечнем функций, каковые могут в некоторых случаях передаваться саморегулирующимся организациям). Поэтому требуется полная инвентаризация государственных функций, составление их единого перечня в различных отраслях.

На государственной службе должны остаться только носители государственной функции.

Например, офицеры - исполнители государственной функции. Удачный опыт некоторых стран показывает, что таможня и даже тюрьмы вполне могут быть негосударственными. Инвентаризация позволит освободить государство от избыточных функций. Что касается сферы услуг, то там будут работать законы конкуренции. Не надо, например, держать в министерстве юстиции правовой департамент, лучше устроить конкурс по оказанию юридических услуг.

Л. Якобсон: Существующее законодательство построено на предположении, что можно исключить любой конфликт интересов. И поскольку легальных способов разрешить конфликт интересов нет, он скрывается, загоняется вглубь. Хабиров затронул вопрос, не входящий в предмет сегодняшней дискуссии. Реформа государственной службы существует лишь в контексте административных изменений. Сокращение функций государства - еще не реформа государственной службы, а реформа ее обязанностей. Но без таких изменений не получится и административная реформа.