Бюрократия без боли. Новые практики госуправления - [6]

• сверхусложнение системы управления;

• виртуализация управления;

• нарушение целостности управления.

Сверхусложнение системы управления обусловлено побочными эффектами иерархичности и регламентации. С одной стороны, постоянно растет организационная структура, а с другой — увеличивается число регламентирующих документов.

Стремление к расширению заложено во всех организациях, поскольку характерно для людей, из которых они состоят. Однако если неправильно оценивать целесообразность роста, то он становится несбалансированным. Большинство руководителей хотят повысить свой статус, и самый простой способ — не ждать вакансии, а обосновать необходимость новой структуры и возглавить ее.

Организационная целесообразность при этом становится предметом договоренности, а не системного анализа. Под штатные изменения всегда пишутся обоснования с расчетами, однако оценить их правильность крайне сложно. Деятельность редко структурирована должным образом, поэтому объективные замеры загрузки сотрудников, результативности и эффективности процессов невозможны. На решение главным образом влияют авторитет и убедительность инициатора.

Вновь созданные подразделения, в свою очередь, требуют дополнительных усилий по координации. Одновременно они инициируют новые запросы, планы, совещания, рабочие группы, регламенты и тем самым увеличивают нагрузку на уже существующие подразделения. Со временем встает вопрос о расширении уже всего штата структуры.

Особенно сильно растет организационная структура в условиях высоких государственных доходов. Так, по данным Росстата, численность госслужащих за 2008–2015 гг. увеличилась на 30,2 %, а удельная численность госаппарата за прошедшие 30 лет почти удвоилась. В 1985 г. при плановой экономике на одного чиновника приходилось 115 граждан страны, в 2015 г. — 67[7]. С падением доходов бюджета тенденция изменилась, но именно вследствие нехватки финансирования. Жалобы подразделений на недостаток штатов никогда не прекращались.

Наряду с оргструктурой растет и избыточно усложняется система нормативного регулирования. Речь идет не только о количестве, но и об объеме распорядительных документов. Число приказов, инструкций, правил и других регламентов увеличивается в каждом госоргане и на всех уровнях. Дело даже не столько в обилии документов (в крупной структуре их не может быть мало), сколько в их несистематизированности. В нужный момент сложно найти их и понять, каким именно требованием необходимо руководствоваться.

Во-первых, их очень много, и нормы, регламентирующие даже один процесс, прописаны в разных документах. Во-вторых, регламенты зачастую избыточно детальны и противоречивы, в результате чего их сложно исполнять. Даже найдя нужную норму, без специальной подготовки тяжело понять, как ее правильно трактовать и применять.

Виртуализация управления — вторая тенденция — обусловлена побочным эффектом формализации. Следуя этой тенденции, управление превращается в самодостаточный вид деятельности. Совещания, разработка планов, составление регламентов и других документов занимают все больше времени и все меньше нацелены на получение результата.

Целью совещаний становится обсуждение вопросов, а не достижение договоренностей. Правовые акты и методики разрабатываются ради отчета о принятии мер, а не для изменения ситуации. Даже аналитические материалы готовятся для повышения информированности руководства, а не для принятия им решений. Инструменты управления превращаются из средства в результат работы руководителей. Часто свою роль начальник видит только в том, чтобы дать поручение, а не добиться его исполнения.

В силу неэффективности такого подхода результат часто неудовлетворительный. Но поскольку исправить уже ничего нельзя, руководителю приходится довольствоваться интерпретацией результата подчиненными — принимать отчеты, составленные по принципу «как получилось, так мы и планировали», и в дальнейшем уже самому выдавать стихийную работу за организованную.

Как следствие, формируются две реальности — действительная и управленческая (виртуальная). В последней то, что есть на самом деле, подменяется тем, что написано. А пишется так, как должно быть исходя из ожиданий. Подготовленные таким образом отчеты и становятся итогом управления. На их основе закрываются поручения, и потому главной целью становится не сделать качественно работу, а написать отчет так, чтобы произвести нужное впечатление.

Для этого существует много способов манипулирования информацией: акцентирование выгодных сведений и статистики, использование неконкретных выражений, помещение проблемных данных в нужный контекст и др. Подчиненные не любят сердить руководителей, поэтому в отчетах формируется исключительно позитивная картина. Даже недостатки включаются такие, чтобы на контрасте подчеркнуть достоинства проведенной работы.

В результате отчеты не только занимают время на подготовку, но и искажают представление руководства о реальном положении дел. Более того, когда результат оценивается по отчетам и докладным запискам, именно их написание и становится основным содержанием работы. Хорошим руководителем в управленческой (виртуальной) реальности становится тот, кто умеет правильно готовить и докладывать документы. Хорошо, если он одновременно может добиваться реальных результатов, но это необязательное условие. Оценивать его все равно будут, как и других коллег, по отчетам.