Бюджетная система Российской Федерации - [41]

2. Разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ.

3. Совершенствование методики формирования и распределения ФФПР на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов.

В рамках реализации данной Концепции были внедрены новые формы финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета, создана система мониторинга региональных финансов и сформированы единые принципы межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы. Примечательно, что многие положения этой Концепции впоследствии нашли отражение в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ. Период, в котором проходила реализация Концепции, по праву можно считать этапом «построения федерализма».

Несмотря на проведенные в конце 1990-х гг. реформы, сложившаяся в России к 2001 г. система межбюджетных отношений не отвечала основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступала большинству федеративных государств, формально сохраняя, однако, крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные, и особенно местные, бюджеты были перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования (« нефинансируемые федеральные мандаты »).

Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также сеть бюджетных учреждений регламентировались централизованно установленными нормами. Более 90 % налоговых доходов территориальных бюджетов формировались за счет отчислений из федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывала стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу необходимо было реализовать качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений. В научных исследованиях, посвященных развивающимся или переходным экономикам, получила распространение концепция « федерализма, сохраняющего рынок» или « федерализма, создающего рынок »/ основные положения которой нашли отражение в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. [52]

Целью Программы явилось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющего органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

В Программе развития бюджетного федерализма были регламентированы принципы разграничения расходных полномочий и доходных источников бюджетов субъектов РФ, что позволило сократить количество «нефинансируемых мандатов» и формализовать механизмы финансовой поддержки региональных и местных бюджетов. Закрепленные на постоянной основе доходные источники бюджетов субъектов РФ обеспечили стабильный рост их доходов, который на протяжении 2000–2005 гг. существенно опережал темпы инфляции. Реализация Программы завершилась внесением изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений, установленных Федеральным законом от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ.

Законодательные преобразования в сфере межбюджетных отношений были проведены по следующим основным направлениям.

1.  Уточнение разграничений бюджетных полномочий между органами власти разных уровней : введение бюджетных полномочий по установлению и исполнению расходных обязательств; установление нормативов отчислений от налоговых доходов в бюджеты разных уровней; определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов, оснований и порядка временного осуществления бюджетных полномочий органами государственной власти других уровней; определение особенностей бюджетных полномочий органов местного самоуправления разных типов.

2.  Уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы РФ: основные преобразования, предполагающие построение двухуровневой системы местных бюджетов, были проведены на уровне местных бюджетов; наряду с уточнением ряда принципов построения и функционирования бюджетной системы РФ введен новый принцип – равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований, запрещающий установление индивидуальных взаимоотношений между органами власти разных уровней при осуществлении бюджетного процесса.

3.  Разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ: установление единых для соответствующего уровня бюджетной системы нормативов отчислений из федеральных налогов; введение норм, регулирующих установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов РФ.

4.